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Anorc

Volontariato nelle PA, il parere della Corte dei Conti

La pronuncia sulle attività svolte gratuitamente nelle Pubbliche Amministrazioni apre il dibattito circa l’inquadramento giuridico di alcune forme di volontariato sempre più diffuse in Italia

13 Lug 2015

Enrica Maio e Sarah Ungaro, Digital & Law Department Anorc


Recentemente la Corte dei Conti – Sezione Regionale di Controllo per la Lombardia – ha espresso un parere[1] in risposta al quesito di un Comune sulla possibilità di avvalersi di volontariato prestato da soggetti a titolo individuale e sull’eventualità di dotare gli stessi di una copertura assicurativa contro infortuni e malattie connesse allo svolgimento dell’attività e per la responsabilità civile.

La Corte dei Conti precisa preliminarmente che bisogna evitare l’instaurazione surrettizia di forme di lavoro alle dipendenze della Pubblica Amministrazione non disciplinate dalla legge, anche a titolo precario, interinale e occasionale, il cui accesso è presidiato dalla previsione generale del concorso pubblico, come stabilito dall’art. 97 della Costituzione.

Inoltre, di norma, il rapporto di lavoro subordinato riveste un carattere necessariamente oneroso, anche come stabilito dalla Carta Costituzionale all’art.36.

Eccezionalmente, però, possono esistere rapporti di lavoro privi del carattere oneroso, ma solo se previsti espressamente dalla legge.

Infatti, la Legge n. 266/1991[2] ha introdotto nel nostro ordinamento la figura soggettiva delle organizzazioni di volontariato, aventi finalità di carattere sociale, civile e culturale. Sul punto, la Corte dei Conti lombarda non manca di evidenziare che i soggetti aderenti all’organizzazione di volontariato “devono prestare la propria opera in modo personale, spontaneo e gratuito, senza scopo di lucro neppure indiretto, ed esclusivamente per fini di solidarietà”[3].

In argomento, occorre considerare che l’art. 7 della Legge citata prevede che lo Stato, le regioni, le province autonome, gli enti locali e gli altri enti pubblici possano avvalersi di forme di lavoro volontario previa stipula di apposite Convenzioni con le organizzazioni di volontariato iscritte da almeno sei mesi nei Registri – disciplinati all’art. 6 – iscrizione che è, appunto condizione necessaria non solo per accedere ai contributi pubblici, ma anche per stipulare le convenzioni con le amministrazioni statali, regionali e locali e gli enti pubblici.

Con specifico riferimento alle necessarie coperture assicurative, anche per i soggetti che non prestano il loro lavoro a titolo oneroso, bensì gratuitamente attraverso organizzazioni di volontariato, la Corte dei Conti ricorda che l’art. 4 della Legge n. 266/1991 stabilisce espressamente che gli aderenti alle organizzazioni di volontariato devono essere assicurati contro gli infortuni e le malattie connessi allo svolgimento dell’attività stessa, nonché per la responsabilità civile verso i terzi. L’esistenza di tale copertura assicurativa, in effetti, risulta requisito imprescindibile per l’iscrizione nei Registri e, dunque, anche per la stipula delle Convenzioni con enti pubblici e amministrazioni statali, regionali e locali.

Pertanto, la Corte dei Conti lombarda ha sottolineato che è consentito all’ente locale di avvalersi di lavoro prestato gratuitamente in regime di volontariato solo nei limiti descritti, ossia, riassumendo, previa stipula di una Convenzione fra ente pubblico e organizzazione di volontariato – iscritta da almeno 6 mesi nei Registri di cui all’art. 6 della Legge 266/1991 – e facendosi carico delle coperture assicurative a favore dei volontari, atteso che il comma 3 del menzionato art. 7 prevede espressamente che questi oneri siano a carico dell’ente con il quale viene stipulata la convenzione.

Tenuto conto di queste inequivocabili osservazioni della Corte dei Conti della Lombardia, non si possono non sollevare forti perplessità circa l’inquadramento giuridico di alcune forme di “volontariato”, recentemente assurte agli onori della cronaca, relative alla promozione di forme di assistenza presso le pubbliche amministrazioni italiane per favorire la diffusione delle buone pratiche digitali[4].

[1] Parere Corte dei Conti, Sezione Regionale di controllo per la Lombardia, 11 maggio 2015, n. 192.

[2] Legge che, come previsto al secondo comma dell’art. 1, stabilisce i principi cui le regioni e le province autonome devono attenersi nel disciplinare i rapporti fra le istituzioni pubbliche e le organizzazioni di volontariato, nonché i criteri a cui debbono uniformarsi le amministrazioni statali e gli enti locali nei medesimi rapporti.

[3] Tanto in linea con l’art. 2 della Legge 266/1991, il quale prevede che:

1. Ai fini della presente legge per attività di volontariato deve intendersi quella prestata in modo personale, spontaneo e gratuito, tramite l’organizzazione di cui il volontario fa parte, senza fini di lucro anche indiretto ed esclusivamente per fini di solidarietà.

2. L’attività del volontario non può essere retribuita in alcun modo nemmeno dal beneficiario. Al volontario possono essere soltanto rimborsate dall’organizzazione di appartenenza le spese effettivamente sostenute per l’attività prestata, entro limiti preventivamente stabiliti dalle organizzazioni stesse.

3. La qualità di volontario è incompatibile con qualsiasi forma di rapporto di lavoro subordinato o autonomo e con ogni altro rapporto di contenuto patrimoniale con l’organizzazione di cui fa parte”.

[4] Si veda il punto 3 dell’art. 2 “Scopi e Attività” dello Statuto dell’associazione Digital Champions (reperibile al link: http://www.digitalchampions.it/app/uploads/2014/12/STATUTO-DIGITAL-CHAMPIONS.pdf ), dove si riporta espressamente che l’Associazione si prefigge di “attivare la collaborazione con Istituti, Enti, organismi pubblici e privati, nazionali ed internazionali, favorendo la partecipazione ai progetti della Associazione; costituire una sorta di help desk per gli amministratori pubblici sui temi del digitale; svolgere un ruolo di stimolo nei confronti del Governo e di raccordo in sede europea”. In tal senso, dunque, l’attività di “help desk” e di assistenza per gli amministratori pubblici appare configurabile come una forma di volontariato avente a oggetto la prestazione di consulenza in ambito di informatica giuridica e di diritto dell’informatica, attività che dunque potrebbe essere correttamente posta in essere solo alle condizioni previste dalla Legge n. 266/1991 e specificate dalla Corte dei Conti Lombardia nel parere in commento (iscrizione dell’associazione Digital Champions da almeno 6 mesi negli appositi Registri, stipula di una specifica Convenzione con le amministrazioni pubbliche beneficiarie, esistenza di adeguate coperture assicurative contro gli infortuni e le malattie connessi allo svolgimento dell’attività stessa e per la responsabilità civile verso i terzi).

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