Cad, i nodi aperti dopo la “promozione” al Consiglio di Stato

Esame passato, quindi si va verso un’approvazione finale a luglio. Vediamo cosa resta ancora da chiarire, a partire dal valore del documento digitale e ai requisiti di capitale per Spid

25 Mag 2016
Eugenio Prosperetti

avvocato, docente Informatica Giuridica Facoltà Giurisprudenza

prosperetti-121126185354

Il Consiglio di Stato, con qualche giorno di ritardo rispetto alle attese, si è espresso in modo definitivo sulla riforma del CAD con parere favorevole, salvo qualche residua perplessità ed osservazione che comunque investe limitati aspetti della riforma.

E’ stato infatti reso il parere definitivo sullo schema di decreto, dopo che l’Amministrazione ha fornito i chiarimenti richiesti dal Consiglio di Stato tramite un primo parere c.d. ad interim.

Il CAD ora transita per i pareri finali delle Commissioni Parlamentari competenti e poi, ricevuti gli emendamenti del caso in relazione alle osservazioni , verso l’approvazione del testo definitivo – che dovrebbe avvenire intorno al mese di luglio (con qualche ritardo rispetto alla data originariamente prevista e all’entrata in vigore piena del Regolamento UE Eidas).

La prima cosa da dire è che il parere definitivo del Consiglio di Stato – che come si è detto è favorevole – stona con i commenti di coloro che avevano letto il parere ad interim come una condanna definitiva e senza appello della riforma del CAD.

A leggere il parere definitivo del Consiglio di Stato sembra invece che l’Amministrazione abbia dato su molti punti esaurienti e convincenti risposte alle criticità sollevate lasciando aperti solo alcuni punti residui su cui comunque ha già dato prime indicazioni.

Se ne ha un esempio a proposito del rilievo circa l’abrogazione dell’art. 51 del CAD in materia di coordinamento della sicurezza informatica dello Stato. In questo caso l’Amministrazione ha indicato come la materia non è stata abrogata ma rimessa a norma tecnica di competenza dell’Agid e del Ministero competente e dunque rimane presidiata nei termini della delega e con uno strumento più versatile e adattabile al mutare delle esiegenze della norma primaria. Il parere definitivo ne prende atto.

Vale allora la pena di capire quali siano i principali punti rimasti in qualche modo aperti o perché il Consiglio di Stato non si è convinto o perché la soluzione proposta dal Consiglio di Stato non sembra aver in realtà chiarito la situazione.

Il primo, su cui già molto si è scritto, è costituito dal valore del documento digitale.

La versione provvisoria del nuovo CAD recepisce le novità del Regolamento EIDAS in tema di firma elettronica e documento elettronico.

La critica del primo parere del Consiglio di Stato riguarda il fatto che lo schema di decreto CAD all’art. 21 assegna il valore di “scrittura privata” anche ai documenti informatici sottoscritti con firma elettronica semplice.

Nell’ambito della successiva risposta l’Amministrazione si è detta disposta a modificare questo punto, pur con qualche precisazione.

Il riconoscimento della forma scritta ad un documento elettronico – a dispetto di quanto afferma il parere del Consiglio di Stato – appare in realtà coerente con quanto previsto dagli articoli 25 e 46 del Regolamento Eidas ai sensi dei quali a un documento elettronico e a una firma elettronica non possono essere negati gli effetti giuridici e l’ammissibilità come prova in procedimenti giudiziali per il solo motivo della loro forma elettronica o perché la firma non soddisfa i requisiti per firme elettroniche qualificate. Ciò che chiede il Consiglio di Stato è invece proprio che solo a documenti con firme elettroniche qualificate si dia un valore probatorio predefinito (quello della scrittura privata).

E’ bene capire ciò di cui si sta discutendo.

Tutti utilizziamo nella quotidianità l’e-mail con la quale siamo soliti inviare allegati pdf di vario genere, per dare conferme, ordinare prestazioni, comunicare informazioni e documenti e chiunque scorra gli allegati a una causa depositati di questi tempi vi ritrova nella maggior parte dei casi numerose e-mail a documentare i rapporti giuridici intercorsi.

La norma nel decreto provvisorio dava a una mail inviata dalla nostra casella (dunque un documento con firma elettronica semplice) il valore di un documento producibile in giudizio, con possibilità di formare una scrittura privata in questo modo (ad esempio mediante scambio di mail).

La differenza tra la scrittura privata e il semplice valore della forma scritta è che per disconoscere quest’ultima occorre querela di falso.

In sostanza per capire se il percorso seguito sia corretto, occorre chiederci se qualcuno che intenda sostenere di non averci inviato una mail proveniente dalla sua casella, che noi abbiamo ricevuto e alla quale abbiamo risposto, non debba fare una querela di falso e possa limitarsi a dichiarare di non averla scritta.

Con la modifica richiesta dal Consiglio di Stato continueremo a dover richiedere per essere certi conferma scritta di quanto ci scambiamo via mail (magari un fax?), a meno di non utilizzare PEC e firma digitale, con il risultato di complicare notevolmente la gestione degli affari quotidiani.

Sarà probabilmente necessario preoccuparci che le mail inviate abbiano allegati che siano documenti integri e inalterabili, firmati digitalmente o conservati in appositi sistemi, altrimenti essi potranno essere facilmente disconosciuti.

Si pregiudica anche la validità di scambi avvenuti su sistemi di messaggistica ormai molto diffusi (es. Whatsapp) in quanto anche tali comunicazioni, nel migliore dei casi, avranno la firma elettronica semplice.

Ciò va contro esperienze passate in cui a documenti dalle modalità di formazione assolutamente poco sicure ma di elevato uso nella prassi come i fax si è dato un valore giuridico elevatissimo, specie per quanto riguarda le comunicazioni tra cittadino ed Amministrazione.

Si può discutere delle modalità di disconoscimento, se cioè debbano essere più o meno complesse ma non sembra questa l’attuazione corretta del principio del Regolamento europeo EIDAS sopra citato e nemmeno della delega legislativa che prevede il “digital first”.

Il Consiglio di Stato si occupa poi dell’annoso tema dei requisiti di capitale per i gestori dell’identità digitale.

Si tratta di un tema – inutile negarlo – su cui la giurisprudenza amministrativa si è espressa annullando la norma del regolamento SPID che prevedeva un capitale minimo pari a quello per esercitare l’attività bancaria.

Entrambi i pareri del Consiglio di Stato, poi, esortano l’Amministrazione a non prevedere alcun requisito.

L’Amministrazione risponde che sta prendendo in considerazione di prevedere una “gradazione” del requisito del capitale in considerazione del livello di sicurezza offerto dal gestore.

Questo potrebbe voler dire che non si prevederanno – in assoluto – requisiti per esercitare l’attività di gestore dell’identità ma che sarà comunque necessario, per poter rilasciare identità munite di certe valenze, un requisito di capitale sociale corrispondente a quanto richiesto dalla normativa sull’autenticazione cui l’identità dovrà rispondere nei vari ambiti di utilizzazione. Laddove dunque si voglia una identità SPID che, ad esempio, consenta di accedere a servizi di pagamento/bancari il soggetto che la rilascia potrebbe dover rispettare i requisiti – anche in termini di capitale minimo – previsti dal Testo Unico Bancario. Tale particolarità appartiene al sistema SPID in quanto esso consente l’utilizzo pubblico/privato a differenza di altri UE che sono solo orientati al pubblico.

Altro punto dibattuto nei due pareri riguarda la presenza nel CAD riformato di un diffuso uso delle definizioni non chiarissime come “persone fisiche e giuridiche” e “cittadini e imprese” per individuare i destinatari delle norme in tema di identità digitale, domicilio digitale e servizi fiduciari.

Qui il Consiglio di Stato in punto di diritto ha ragione. Le definizioni in questione escludono molte categorie: non si vede perché lo SPID dovrebbe essere negato ai residenti non cittadini o – a dirla tutta (cosa non notata dal Consiglio di Stato) – ai cittadini non residenti e, dunque, non iscritti alla ANPR. E’ inoltre vero che la locuzione “persone fisiche e giuridiche” lascia fuori molte categorie: società di persone, ditte individuali, associazioni non riconosciute, ONLUS, alcuni tipi di fondazioni, alcuni tipi società cooperative e professionisti a partita iva.

Occorre però coordinare il rilievo con le modalità di utilizzo dello SPID previste in considerazione dello sviluppo tecnico delle specifiche dell’identità: i soggetti che utilizzeranno SPID saranno sempre e solo persone fisiche. Quando l’identità dovrà rappresentare soggetti diversi dalla persona fisica (quelli che il CAD impropriamente chiama “persone giuridiche”, vedremo poi perché) la persona fisica viene individuata mediante deleghe come “legale rappresentante”.

Dunque il caso in cui una impresa o persona giuridica utilizza SPID o ne chiede il rilascio senza passare per una persona fisica non esiste.

Questo criterio consente sicuramente di indirizzare tutti i casi sinora non coperti a livello formale (il legale rappresentante di una ONLUS, il titolare di una ditta individuale, ecc.).

L’origine delle bizzarre definizioni inserite nel CAD e, prima ancora, nella regolamentazione attuativa dello SPID da cui sono state probabilmente riprese, sembra potersi trovare nel linguaggio utilizzato dal Regolamento EIDAS che parla di “persone fisiche e giuridiche” facendo però riferimento quando indica queste ultime alla definizione europea di persona giuridica che, in buona sostanza, copre qualsiasi soggetto diverso dalla persona fisica. Dunque in questo caso coglie pienamente nel segno il rilievo del Consiglio di Stato.

Le residue perplessità hanno a che fare con aspetti del processo telematico, che, ad opinione di chi scrive, è comunque un tema su cui il CAD “si astiene” in attesa di un separato intervento di adeguamento e dunque non sono idoneo parametro per valutare l’efficacia della riforma.

Vanno in questa casella i rilievi sulla duplicazione dei registri pubblici delle Pubbliche Amministrazioni o la mancata esenzione del processo telematico amministrativo (appena introdotto!) dall’applicazione del CAD. Si tratta di punti che faticano a trovare spazio in normativa primaria e sembrano più idonei ad una discussione in sede di relazione di regole tecniche o di un apposito tavolo tecnico.

In ultima analisi il CAD sembra aver passato lo scoglio, ora occorre urgentemente iniziare a ragionare sulle normative di contorno e su quanto rimane per rendere efficace la riforma.

Speciale PNRR

Tutti
Incentivi
PA
Sostemibilità
Analisi
Formazione
Salute digitale
Sicurezza
Sostenibilità
Digital Economy
Formazione
Trasferimento tecnologico, il Mise mette sul piatto 7,5 milioni
Strategie
PSN e Strategia Cloud Italia: a che punto siamo e come supportare la PA in questo percorso
Dispersione idrica
Siccità: AI e analisi dei dati possono ridurre gli sprechi d’acqua. Ecco gli interventi necessari
PNRR
Cloud, firmato il contratto per l’avvio di lavori del Polo strategico
Formazione
Competenze digitali, stanziati 48 milioni per gli Istituti tecnologici superiori
Iniziative
Digitalizzazione delle reti idriche: oltre 600 milioni per 21 progetti
Competenze e competitività
PNRR, così i fondi UE possono rilanciare la ricerca e l’Università
Finanziamenti
PNRR, si sbloccano i fondi per l’agrisolare
Sanità post-pandemica
PNRR, Missione Salute: a che punto siamo e cosa resta da fare
Strategie
Sovranità e autonomia tecnologica nazionale: come avviare un processo virtuoso e sostenibile
La relazione
Pnrr e PA digitale, l’alert della Corte dei conti su execution e capacità di spesa
L'editoriale
Elezioni 2022, la sfida digitale ai margini del dibattito politico
Strategie
Digitale, il monito di I-Com: “Senza riforme Pnrr inefficace”
Transizione digitale
Pnrr: arrivano 321 milioni per cloud dei Comuni, spazio e mobilità innovativa
L'analisi I-COM
Il PNRR alla prova delle elezioni: come usare bene le risorse e centrare gli obiettivi digitali
Cineca
Quantum computing, una svolta per la ricerca: lo scenario europeo e i progetti in corso
L'indice europeo
Desi, l’Italia scala due posizioni grazie a fibra e 5G. Ma è (ancora) allarme competenze
L'approfondimento
PNRR 2, ecco tutte le misure per cittadini e imprese: portale sommerso, codice crisi d’impresa e sismabonus, cosa cambia
Servizi digitali
PNRR e trasformazione digitale: ecco gli investimenti e le riforme previste per la digitalizzazione della PA
Legal health
Lo spazio europeo dei dati sanitari: come circoleranno le informazioni sulla salute nell’Unione Europea
Servizi digitali
PNRR e PA digitale: non dimentichiamo la dematerializzazione
Digital Healthcare transformation
La trasformazione digitale degli ospedali
Governance digitale
PA digitale, è la volta buona? Così misure e risorse del PNRR possono fare la differenza
Servizi digitali
Comuni e digitale, come usare il PNRR senza sbagliare
La survey
Pnrr e digitale accoppiata vincente per il 70% delle pmi italiane
Missione salute
Fascicolo Sanitario Elettronico alla prova del PNRR: limiti, rischi e opportunità
Servizi pubblici
PNRR: come diventeranno i siti dei comuni italiani grazie alle nuove risorse
Skill gap
PNRR, la banda ultra larga crea 20.000 nuovi posti di lavoro
Il Piano
Spazio, Colao fa il punto sul Pnrr: i progetti verso la milestone 2023
FORUMPA2022
PNRR e trasformazione digitale: rivedi i Talk di FORUM PA 2022 in collaborazione con le aziende partner
I contratti
Avio, 340 milioni dal Pnrr per i nuovi propulsori a metano
Next Generation EU
PNRR, a che punto siamo e cosa possono aspettarsi le aziende private
Fondi
Operativo il nuovo portale del MISE con tutti i finanziamenti per le imprese
Servizi comunali
Il PNRR occasione unica per i Comuni digitali: strumenti e risorse per enti e cittadini
Healthcare data platform
PNRR dalla teoria alla pratica: tecnologie e soluzioni per l’innovazione in Sanità
Skill
Competenze digitali, partono le Reti di facilitazione
Gli obiettivi
Scuola 4.0, PNRR ultima chance: ecco come cambierà il sistema formativo
Sistema Paese
PNRR 2, è il turno della space economy
FORUM PA 2022
FORUM PA 2022: la maturità digitale dei comuni italiani rispetto al PNRR
Analisi
PNRR: dalla Ricerca all’impresa, una sfida da cogliere insieme
Innovazione
Pnrr, il Dipartimento per la Trasformazione digitale si riorganizza
FORUM PA 2022
PA verde e sostenibile: il ruolo di PNRR, PNIEC, energy management e green public procurement
Analisi
PNRR, Comuni e digitalizzazione: tutto su fondi e opportunità, in meno di 3 minuti. Guarda il video!
Rapporti
Competenze digitali e servizi automatizzati pilastri del piano Inps
Analisi
Attuazione del PNRR: il dialogo necessario tra istituzioni e società civile. Rivedi lo Scenario di FORUM PA 2022
Progetti
Pnrr, fondi per il Politecnico di Torino. Fra i progetti anche IS4Aerospace
Analisi
PNRR, Colao fa il punto sulla transizione digitale dell’Italia: «In linea con tutte le scadenze»
La Svolta
Ict, Istat “riclassifica” i professionisti. Via anche al catalogo dati sul Pnrr
Analisi
Spazio, Colao fa il punto sul Pnrr: i progetti verso la milestone 2023
FORUM PA 2022
Ecosistema territoriale sostenibile: l’Emilia Romagna tra FESR e PNRR
Il Piano
Innovazione, il Mise “centra” gli obiettivi Pnrr: attivati 17,5 miliardi
Analisi
PNRR: raggiunti gli obiettivi per il primo semestre 2022. Il punto e qualche riflessione
Analisi
PNRR: dal dialogo tra PA e società civile passa il corretto monitoraggio dei risultati, tra collaborazione e identità dei luoghi
Webinar
Comuni e PNRR: un focus sui bandi attivi o in pubblicazione
Analisi
Formazione 4.0: cos’è e come funziona il credito d’imposta
PA e Sicurezza
PA e sicurezza informatica: il ruolo dei territori di fronte alle sfide della digitalizzazione
PA e sicurezza
PNRR e servizi pubblici digitali: sfide e opportunità per Comuni e Città metropolitane
Water management
Water management in Italia: verso una transizione “smart” e “circular” 
LE RISORSE
Transizione digitale, Simest apre i fondi Pnrr alle medie imprese
Prospettive
Turismo, cultura e digital: come spendere bene le risorse del PNRR
Analisi
Smart City: quale contributo alla transizione ecologica
Decarbonizzazione
Idrogeno verde, 450 milioni € di investimenti PNRR, Cingolani firma
Unioncamere
PNRR, imprese in ritardo: ecco come le Camere di commercio possono aiutare
I fondi
Industria 4.0: solo un’impresa su tre pronta a salire sul treno Pnrr
Formazione
Trasferimento tecnologico, il Mise mette sul piatto 7,5 milioni
Strategie
PSN e Strategia Cloud Italia: a che punto siamo e come supportare la PA in questo percorso
Dispersione idrica
Siccità: AI e analisi dei dati possono ridurre gli sprechi d’acqua. Ecco gli interventi necessari
PNRR
Cloud, firmato il contratto per l’avvio di lavori del Polo strategico
Formazione
Competenze digitali, stanziati 48 milioni per gli Istituti tecnologici superiori
Iniziative
Digitalizzazione delle reti idriche: oltre 600 milioni per 21 progetti
Competenze e competitività
PNRR, così i fondi UE possono rilanciare la ricerca e l’Università
Finanziamenti
PNRR, si sbloccano i fondi per l’agrisolare
Sanità post-pandemica
PNRR, Missione Salute: a che punto siamo e cosa resta da fare
Strategie
Sovranità e autonomia tecnologica nazionale: come avviare un processo virtuoso e sostenibile
La relazione
Pnrr e PA digitale, l’alert della Corte dei conti su execution e capacità di spesa
L'editoriale
Elezioni 2022, la sfida digitale ai margini del dibattito politico
Strategie
Digitale, il monito di I-Com: “Senza riforme Pnrr inefficace”
Transizione digitale
Pnrr: arrivano 321 milioni per cloud dei Comuni, spazio e mobilità innovativa
L'analisi I-COM
Il PNRR alla prova delle elezioni: come usare bene le risorse e centrare gli obiettivi digitali
Cineca
Quantum computing, una svolta per la ricerca: lo scenario europeo e i progetti in corso
L'indice europeo
Desi, l’Italia scala due posizioni grazie a fibra e 5G. Ma è (ancora) allarme competenze
L'approfondimento
PNRR 2, ecco tutte le misure per cittadini e imprese: portale sommerso, codice crisi d’impresa e sismabonus, cosa cambia
Servizi digitali
PNRR e trasformazione digitale: ecco gli investimenti e le riforme previste per la digitalizzazione della PA
Legal health
Lo spazio europeo dei dati sanitari: come circoleranno le informazioni sulla salute nell’Unione Europea
Servizi digitali
PNRR e PA digitale: non dimentichiamo la dematerializzazione
Digital Healthcare transformation
La trasformazione digitale degli ospedali
Governance digitale
PA digitale, è la volta buona? Così misure e risorse del PNRR possono fare la differenza
Servizi digitali
Comuni e digitale, come usare il PNRR senza sbagliare
La survey
Pnrr e digitale accoppiata vincente per il 70% delle pmi italiane
Missione salute
Fascicolo Sanitario Elettronico alla prova del PNRR: limiti, rischi e opportunità
Servizi pubblici
PNRR: come diventeranno i siti dei comuni italiani grazie alle nuove risorse
Skill gap
PNRR, la banda ultra larga crea 20.000 nuovi posti di lavoro
Il Piano
Spazio, Colao fa il punto sul Pnrr: i progetti verso la milestone 2023
FORUMPA2022
PNRR e trasformazione digitale: rivedi i Talk di FORUM PA 2022 in collaborazione con le aziende partner
I contratti
Avio, 340 milioni dal Pnrr per i nuovi propulsori a metano
Next Generation EU
PNRR, a che punto siamo e cosa possono aspettarsi le aziende private
Fondi
Operativo il nuovo portale del MISE con tutti i finanziamenti per le imprese
Servizi comunali
Il PNRR occasione unica per i Comuni digitali: strumenti e risorse per enti e cittadini
Healthcare data platform
PNRR dalla teoria alla pratica: tecnologie e soluzioni per l’innovazione in Sanità
Skill
Competenze digitali, partono le Reti di facilitazione
Gli obiettivi
Scuola 4.0, PNRR ultima chance: ecco come cambierà il sistema formativo
Sistema Paese
PNRR 2, è il turno della space economy
FORUM PA 2022
FORUM PA 2022: la maturità digitale dei comuni italiani rispetto al PNRR
Analisi
PNRR: dalla Ricerca all’impresa, una sfida da cogliere insieme
Innovazione
Pnrr, il Dipartimento per la Trasformazione digitale si riorganizza
FORUM PA 2022
PA verde e sostenibile: il ruolo di PNRR, PNIEC, energy management e green public procurement
Analisi
PNRR, Comuni e digitalizzazione: tutto su fondi e opportunità, in meno di 3 minuti. Guarda il video!
Rapporti
Competenze digitali e servizi automatizzati pilastri del piano Inps
Analisi
Attuazione del PNRR: il dialogo necessario tra istituzioni e società civile. Rivedi lo Scenario di FORUM PA 2022
Progetti
Pnrr, fondi per il Politecnico di Torino. Fra i progetti anche IS4Aerospace
Analisi
PNRR, Colao fa il punto sulla transizione digitale dell’Italia: «In linea con tutte le scadenze»
La Svolta
Ict, Istat “riclassifica” i professionisti. Via anche al catalogo dati sul Pnrr
Analisi
Spazio, Colao fa il punto sul Pnrr: i progetti verso la milestone 2023
FORUM PA 2022
Ecosistema territoriale sostenibile: l’Emilia Romagna tra FESR e PNRR
Il Piano
Innovazione, il Mise “centra” gli obiettivi Pnrr: attivati 17,5 miliardi
Analisi
PNRR: raggiunti gli obiettivi per il primo semestre 2022. Il punto e qualche riflessione
Analisi
PNRR: dal dialogo tra PA e società civile passa il corretto monitoraggio dei risultati, tra collaborazione e identità dei luoghi
Webinar
Comuni e PNRR: un focus sui bandi attivi o in pubblicazione
Analisi
Formazione 4.0: cos’è e come funziona il credito d’imposta
PA e Sicurezza
PA e sicurezza informatica: il ruolo dei territori di fronte alle sfide della digitalizzazione
PA e sicurezza
PNRR e servizi pubblici digitali: sfide e opportunità per Comuni e Città metropolitane
Water management
Water management in Italia: verso una transizione “smart” e “circular” 
LE RISORSE
Transizione digitale, Simest apre i fondi Pnrr alle medie imprese
Prospettive
Turismo, cultura e digital: come spendere bene le risorse del PNRR
Analisi
Smart City: quale contributo alla transizione ecologica
Decarbonizzazione
Idrogeno verde, 450 milioni € di investimenti PNRR, Cingolani firma
Unioncamere
PNRR, imprese in ritardo: ecco come le Camere di commercio possono aiutare
I fondi
Industria 4.0: solo un’impresa su tre pronta a salire sul treno Pnrr

Articolo 1 di 4