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Codice amministrazione digitale

Il Cad è in Gazzetta Ufficiale, tutte le novità che cambieranno (per sempre) la PA

di Eugenio Prosperetti, avvocato

14 Set 2016

14 settembre 2016

Il decreto di riforma sembra rispondere in grande parte all’obiettivo, non facile, di portare metodi, strumenti e procedure, allo stato dell’arte delle tecnologie e della regolamentazione UE, a partire dal Regolamento eIDAS. Ma i metodi e strumenti introdotti dovranno passare difficili prove e richiederanno, come si vedrà, una enorme attività di attuazione ed interpretazione nei vari compartimenti dell’Amministrazione interessati. Vediamo che succede ora

QUI IL TESTO

Non è un testo unico sulla Pubblica Amministrazione Digitale perché riguarda anche temi civilistici, come il valore del documento informatico e la sua efficacia in giudizio o il valore della firma elettronica, temi che troverebbero migliore collocazione nel Codice Civile.

Non è nemmeno una norma tecnica, perché richiama a più riprese norme tecniche attuative, dunque è difficile misurare quanto sia suscettibile di immediata attuazione, molto dipenderà dalla bontà delle norme tecniche che dovranno essere stese sulla base dei principi contenuti del CAD.

Il CAD potrebbe così essere definito una road map dei metodi e procedimenti per digitalizzare la PA e delle modalità di interazione tra cittadino (che, precisa il decreto, vuol dire “qualunque persona fisica”), impresa (“qualunque persona giuridica”) e la PA digitalizzata.

In questo senso, il decreto di riforma sembra rispondere in grande parte all’obiettivo, non facile, di portare metodi, strumenti e procedure, allo stato dell’arte delle tecnologie e della regolamentazione UE, a partire dal Regolamento eIDAS. Ma i metodi e strumenti introdotti dovranno passare difficili prove e richiederanno, come si vedrà, una enorme attività di attuazione ed interpretazione nei vari compartimenti dell’Amministrazione interessati.

Un problema che il CAD sembra non risolvere se non a livello di principio generalissimo, riguarda il fatto che – ad avviso di chi scrive – al di fuori della cerchia di tecnici, funzionari pubblici, colleghi specialisti della materia e lettori di questa testata, poco o nulla in realtà l’opinione pubblica conosca di cosa sia il Codice dell’Amministrazione Digitale, quali siano i suoi contenuti attuali e, di conseguenza, quale sia l’importanza di una sua riforma; ancor meno si sa del fatto che è stata approvata ed era in corso d’opera una riforma di questa norma e questa lacuna informativa riguarda trasversalmente amplissime categorie sociali: la riforma del CAD è pressoché sconosciuta ai propri “utenti”.

Questo sarà un problema da affrontare poiché l’Amministrazione è ora obbligata dal CAD a funzionare secondo procedimenti e metodi digitali molto diversi da quelli consolidati da secoli. Il problema normalmente viene analizzato dal lato della PA: ci si chiede se l’Amministrazione sarà in grado di “cambiare”, ma occorre anche chiedersi se l’amministrato conoscerà e comprenderà il nuovo metodo di funzionamento e saprà integrarlo nel suo quotidiano. Occorre infatti che i “cittadini” imparino quali sono i suoi “nuovi” diritti (ed obblighi): dovranno comprendere concetti per ora patrimonio di soli avvocati e notai sull’uso della PEC-domicilio digitale, sul suo costante presidio e sul valore dell’originale digitale e non della copia stampata, ecc.

Il fatto è che, sinora, l’Amministrazione e il cittadino potevano fare a meno del documento informatico: lo usavano dunque solo coloro che “lo sapevano usare”.

Scorrendo il nuovo CAD si nota il chiaro intento del Legislatore di rendere il documento informatico indispensabile ed essenziale ad Amministrazione ed amministrato.

In questo senso si notano nel CAD norme programmatiche e di principio sulla diffusione del cultura digitale, anche attraverso il servizio radiotelevisivo che si spera non restino lettera morta anche se il CAD non si occupa delle specificità di come tale principio troverà attuazione.

Con questa consapevolezza andiamo ad effettuare una breve analisi di alcune importanti innovazioni del nuovo testo.

 

Domicilio digitale

Una delle maggiori innovazioni (confermate) del nuovo CAD,è quella del “domicilio digitale”, definito come “mezzo esclusivo di comunicazione e notifica da parte dei soggetti” regolati dal CAD. Le nuove norme prefigurano così uno scenario in cui il cittadino che dichiara al Comune il domicilio digitale per l’iscrizione nell’Anagrafe Nazionale Popolazione Residente sta obbligando l’Amministrazione, come sopra definita, inclusa la gran parte delle partecipate pubbliche, a comunicare con lui esclusivamente attraverso la PEC e ciò include – si badi – le notifiche.

Sicuramente dovrà essere svolta una grande attività normativa secondaria (regolamenti, circolari, decreti ministeriali) per coordinare questa innovativa previsione con quanto previsto nei vari codici di procedura civile ed amministrativa che invece obbligano l’Amministrazione alla notifica, si può immaginare che si avrà un periodo di transizione in cui alcune amministrazioni “per non sbagliare” faranno entrambe le cose – carta ed elettronico – ma la decisione sembra presa: le comunicazioni devono essere elettroniche. Non sono chiare le conseguenze per la PA che non utilizzi il domicilio digitale dichiarato. Il testo sembra non voler arrivare a prevedere nullità o annullabilità di atti, determinando dunque una sorta di irregolarità procedurale (probabilmente sanabile) della comunicazione/notifica che non dovrebbe ripercuotersi sull’atto comunicato ma solo sulla possibilità di farne valere gli effetti. Questo sarà uno dei temi più perché gli effetti sono potenzialmente dirompenti. Se, ad esempio, fossero nulle le notifiche cartacee ad un cittadino dotato di domicilio digitale la PA dovrebbe fare i doppi turni per adeguarsi alla comunicazione telematica perché non sarebbe più in grado di comunicare nemmeno una multa per via cartacea.

Devo al riguardo fare una notazione sull’ambito applicativo della riforma.

All’art. 2 comma 2 è presente un rinvio alla definizione di pubbliche amministrazioni di cui al D.Lgs. 165/2001. Il Cad si applica dunque a tutte le amministrazioni dello Stato, ivi compresi gli istituti e scuole di ogni ordine e grado e le istituzioni educative, le aziende ed amministrazioni dello Stato ad ordinamento autonomo, le Regioni, le Province, i Comuni, le Comunità montane, e loro consorzi e associazioni, le istituzioni universitarie, gli Istituti autonomi case popolari, le Camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura e loro associazioni, tutti gli enti pubblici non economici nazionali, regionali e locali, le amministrazioni, le aziende e gli enti del Servizio sanitario nazionale, l’ARAN, le Agenzie di cui al decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 300 (…) ed il CONI.

Si applica inoltre alle società a controllo pubblico come definite dal relativo decreto attuativo della riforma Madia. Questa precisazione escluderebbe le partecipate quotate e le relative controllate non a controllo pubblico. Rimangono fuori molti (ma non tutti) i concessionari di pubblico servizio i ai quali il CAD si applica solo per quanto riguarda le istanze dei cittadini di cui all’art. 65. Questo sembra voler dire – e sarebbe paradossale –  che il domicilio digitale non è utilizzabile dai concessionari di pubblici servizi quotati in borsa (es. da Poste Italiane) i quali devono dunque continuare a prendere accordi contrattuali con la propria utenza per poter inviare, ad esempio, bollette in formato digitale e, in caso di notifiche giudiziali, non possono valersene. Sembra anche voler dire che il cittadino non può valersi delle norme che esonerano dalla conservazione degli atti delle pubbliche amministrazioni per bollette, ricevute postali e similari (ad esempio per i pagamenti effettuati mediante bollettino postale e per le ricevute delle raccomandate).

Il tema meriterà senz’altro ulteriore attenzione.

Occorrerà infatti comprendere se i concessionari di pubblico servizio esclusi potranno decidere di valersi delle norme del CAD mediante accordo convenzionale.

 

Pec e identità digitale

In questo senso si nota una certa ambivalenza nella definizione e disciplina del domicilio digitale. Da una parte si indica la PEC come la soluzione prescelta, dall’altra si individua il “diritto all’assegnazione di un’identità digitale attraverso la quale accedere e utilizzare i servizi erogati in rete” dalle PP.AA. (…) “di essere identificati mediante l’identità digitale dalle pubbliche amministrazioni (…) nonché di inviare documenti e comunicazioni alle pubbliche amministrazioni e di riceverne tramite un domicilio digitale”. Sembrerebbe che il rapporto tra domicilio digitale (PEC) e identità digitale debba essere chiarito in un decreto previsto all’art. 3-bis in cui si individueranno le altre modalità con le quali “i documenti possono essere consegnati ai cittadini”.

Alcune altre norme importanti si accompagnano alla centrale riforma del domicilio digitale.

In primo luogo la norma che obbliga le PP.AA. e gli altri soggetti disciplinati dal CAD ad accettare pagamenti elettronici e pagamenti basati sull’uso del credito telefonico.  Tale norma è stata attenuata: non sembra che dovrà essere accettato “ogni” strumento di pagamento elettronico. Di base dovrà essere garantita una forma di pagamento elettronico e una forma di pagamento attraverso il credito telefonico con possibilità di ampliare secondo le esigenze dell’Amministrazione la rosa degli strumenti accettati, in maniera non discriminatoria, in base alle proprie esigenze.

 

Documento informatico

Si nota con piacere che è stato reintrodotta la definizione di “documento informatico”: la sua iniziale eliminazione aveva causato un certo scompliglio poiché le definizioni di “documento elettronico” del Regolamento eIDAS attengono al più vasto insieme dei documenti memorizzati in elettronico ma nel nostro ordinamento i documenti informatici sono solo quelli con effetti probatori.

 

Processo telematico

Un’area dove il CAD appare caratterizzato da eccessiva genericità che sarebbe importante rimediare al più presto con chiarimenti interpretativi è nella norma che descrive il rapporto con le discipline del processo telematico. Il criterio è in sostanza il seguente: il CAD si applica al processo (civile, penale, amministrativo, contabile e tributario) dove non diversamente disposto dal processo telematico. La norma è a dir poco enigmatica. Il processo è regolato da leggi, il processo telematico da decreti ministeriali, regolamenti e circolari e dunque mai le norme sul processo telematico potrebbero (validamente) “diversamente disporre” rispetto al CAD e alle norme sul processo. Inoltre, il processo telematico è una norma sui depositi di atti, le norme sul processo sono invece norme sulla sostanza del processo.

Come rispondere a chi chiederà (presto) se le notifiche processuali vanno fatte al domicilio digitale? Si tratta di qualcosa disciplinato dalle norme sul processo o sul processo telematico? Ad avviso di chi scrive, la soluzione è la prima, ma allora quali sono le regole per queste notifiche? Questo è un fronte dove l’intervento interpretativo è veramente necessario.

 

SPID

Su altri fronti (andando veramente in velocità) si notano la soluzione di compromesso sulla annosa questione del capitale sociale per divenire gestore di identità SPID: come ordinato dalla giustizia amministrativa: un capitale sociale inferiore a 5.000.000 potrà così essere previsto per livelli di servizio inferiori a quello “massimo” prestato dagli attuali gestori dell’identità.

Si nota altresì un aggiornamento della disciplina antiriciclaggio, per prevedere l’uso di SPID nel c.d. “adeguato riconoscimento” bancario, ma su questo tema non è del tutto chiaro per come la norma è formulata sino a che punto l’uso dell’identità SPID possa essere sostitutivo degli obblighi bancari relativi all’acquisizione di informazioni diverse da quelle identificative. Anche qui sarà necessaria una interpretazione della Banca d’Italia che ne disciplini l’uso.

Viene inoltre istituita la figura del commissario governativo all’agenda digitale. I poteri previsti sembrano penetranti e convincenti: il commissario si potrà avvalere dei soggetti pubblici e sostituire alle amministrazioni competenti ad adottare provvedimenti dovuti per l’attuazione degli obiettivi che rimangano inerti.

Viene inoltre meglio precisata la funzione dell’identità digitale, identità delle persone fisiche (e delle imprese, attraverso le persone fisiche legali rappresentanti) attraverso cui sarà anche possibile accedere ai servizi ed inviare comunicazioni tramite il domicilio digitale. Ciò apre la strada a Italia Login come punto unico di accesso.

 

Conservazione

Molto importante inoltre il fatto che sia stata mantenuta la norma di cui all’art. 43 per cui il cittadino non è più tenuto a conservare il documento informatico conservato per legge da PP.AA. e partecipate e può richiedere accesso. L’unica perplessità al riguardo è nel fatto che, secondo la disciplina attuale dell’accesso, esso può essere richiesto ma non si prevede che debba essere necessariamente concesso (il diritto d’accesso può anche essere negato per vari motivi). Meglio sarebbe stata una norma che obbligava le PP.AA. a rendere disponibili al cittadino interessato i documenti sulla base di un accesso con l’identità digitale. Tuttavia è comprensibile che la P.A. possa voler verificare (compatibilmente con il FOIA) l’interesse all’accesso.

Il CAD si occupa anche (giustamente) dell’interoperabilità dei sistemi della PA, le cui regole, secondo le linee guida europee, sono rimandata a regole tecniche di prossima attuazione che saranno un importante banco di prova.

In questo senso sarà da seguire con attenzione anche la messa in funzione del nodo italiano che assicurerà la compatibilità tra le identità digitali SPID (delle quali si attende la notifica alla Commissione ai sensi del Regolamento eIDAS) e le identità digitali (elettroniche) europee. L’uso da parte dei cittadini degli altri Stati membri delle identità digitali per accedere ai servizi della PA digitali sarà un vero e proprio banco di prova per la tenuta delle norme del nuovo CAD.

 

Nel complesso la riforma è importante e articolata, la prima impressione è che, per come è strutturata, si tratti più che di un punto di arrivo, dell’avvio di un nuovo regime, impostato secondo una logica di “non ritorno”. In quest’ottica la differenza tra una riforma importante e di portata storica e una riforma “a metà” che complica il sistema, è data dalla bontà della disciplina attuativa e di contorno e dalle iniziative di divulgazione e formazione. Gli avvocati hanno imparato ad utilizzare il processo telematico perché vi sono stati capillari iniziative di formazione sul territorio e perché i giovani avvocati, più inclini ad utilizzarlo, si sono fatti carico di istruire i più anziani e lo stesso è avvenuto per la digitalizzazione delle procedure utilizzate dalle altre categorie professionali. Occorre replicare questi procedimenti e fare in modo chel’Amministrazione ed i cittadini si possano abituare a ragionare secondo la logica digitale aiutati da norme attuative che semplificano il loro agire quotidiano, nel rispetto della logica che ha ispirato il nuovo CAD.  

Il difficile, in sostanza, inizia ora e questo processo fa sicuramente parte dei compiti del neo-istituito Commissario.

 

 

 

 

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