l'analisi

Recovery Fund, ecco gli ambiti d’intervento: digitale chiave di volta per la ripresa

Il nostro Paese è chiamato a decisioni all’altezza di quanto voluto dalle istituzioni Ue, guardando non tanto alle contingenze dell’immediato ma alle prossime generazioni. Il filo conduttore dovrà essere quindi rigore e selettività, per innovare e per riprogettare la nostra idea e il tipo di sviluppo per il futuro

11 Set 2020
Gianpiero Ruggiero

Esperto in valutazione e processi di innovazione del CNR


La fase di progettualità finalizzata all’utilizzo delle risorse del Recovery Fund è ormai entrata nel vivo. In Parlamento si stanno svolgendo le audizioni con le parti sociali e gli stakeholder, dove vengono illustrate le priorità che i Ministeri stanno definendo, frutto del lavoro di questi mesi.

Nelle prossime settimane la Commissione europea spiegherà agli Stati quali saranno i criteri che saranno utilizzati nella valutazione dei piani di rilancio, in modo da dare loro una base coerente agli obiettivi Ue sulla quale preparare i progetti. I governi però potranno già inviare, a partire da ottobre, le loro bozze di piani, ma in realtà la valutazione ufficiale partirà da gennaio, visto che l’accordo su Recovery Fund e bilancio europeo deve essere ancora approvato in via definitiva dal Consiglio e sarà operativo, se tutto va bene, il primo gennaio. È quindi dai primi giorni del 2021 che i piani di rilancio dovranno arrivare a Bruxelles.

Avendo lavorato alacremente questa estate, il Governo è riuscito già in questi giorni ad approvare le linee guida, come richiesto dalla Commissione. Una base di partenza che vedrà nel 15 ottobre la data in cui inizierà il confronto «informale» con Bruxelles e che richiederà al Governo, in vista dell’approssimarsi della sessione di bilancio per il 2021, uno sforzo aggiuntivo di coordinamento.

Il Piano nazionale e i tempi di erogazione delle risorse

Il Commissario Ue all’Economia Paolo Gentiloni ha ricordato nella sua audizione che le prime erogazioni del fondo potranno arrivare a giugno 2021, che i piani nazionali vanno presentati al massimo entro il prossimo aprile, con l’auspicio che i Paesi lo facciano anche prima (gennaio 2021). Poi ci sono le “otto settimane” massime entro le quali la Commissione deve proporre al Consiglio europeo l’approvazione con una maggioranza qualificata. “All’atto dell’approvazione del Consiglio, presumibilmente entro il primo semestre 2021, ci sarà la prima erogazione pari al 10% dell’ammontare del piano di Recovery” ha affermato Gentiloni, aggiungendo che “le altre erogazioni saranno a cadenza semestrale, due volte l’anno”.

Dalle parole del Commissario europeo si capisce che mentre è il Consiglio a decidere l’approvazione del piano, sarà la Commissione a decidere sull’erogazione sulla base del rispetto dei tempi proposti nei piani nazionali e degli stati di avanzamento dei lavori.

Dopo esser state illustrate a regioni ed enti locali, dal Comitato Interministeriale per gli Affari europei, guidato dal Ministro Vincenzo Amendola, è arrivato in questi giorni il via libera politico alle Linee Guida per il Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza (PNRR) voluto dal Governo. Il piano, che via via sarà definito, dovrà essere coerente con le raccomandazioni specifiche per Paese formulate dalla Commissione. Nella valutazione del piano, inoltre, si terrà conto anche della crescita potenziale, della creazione di posti di lavoro e dell’impatto sociale ed economico sulla transizione verde e digitale.

Principali obiettivi delle raccomandazioni per il 2021

Le raccomandazioni della Commissione europea sono strutturate in base a due dimensioni per incoraggiare gli Stati membri a rafforzare ulteriormente la resilienza delle loro economie.

  • Dare una risposta immediata a livello di politica economica per contrastare e ridurre le conseguenze socioeconomiche della Covid-19 (breve termine). Queste priorità impongono di preservare l’occupazione e garantire un sostegno al reddito dei lavoratori colpiti, una spesa pubblica a favore della sanità, misure di liquidità per il settore delle imprese (in particolare le piccole e medie imprese).
  • Far ripartire l’attività economica e la crescita, promuovendo la transizione verde e la trasformazione digitale (breve-medio termine). Sarà importante riflettere su come rilanciare l’economia una volta che il forte impatto immediato della pandemia sarà stato contenuto. Occorrerà rendere lo Stato sociale più efficace e più forte, adottare politiche attive del mercato del lavoro e sviluppare le competenze.

Il quadro presentato per guidare la ripresa, imperniato sul concetto di “sostenibilità competitiva”, pone l’accento su stabilità economica, equità sociale, sostenibilità ambientale, produttività e competitività. Le raccomandazioni rivolte oggi agli Stati membri contemplano queste quattro dimensioni.

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La pandemia ha evidenziato le interconnessioni esistenti fra le sfere economica, sociale e ambientale e la necessità di una strategia olistica per la ripresa. Per questo motivo, la Commissione sostiene che “è ancora più importante integrare gli obiettivi di sviluppo sostenibile (OSS) delle Nazioni Unite nel semestre europeo per il coordinamento delle politiche economiche. Tutte le raccomandazioni specifiche per paese si applicano sia alle riforme strutturali che agli investimenti. Il monitoraggio della capacità effettiva degli Stati membri di dare una risposta efficace alla crisi è un elemento essenziale del semestre riorientato di quest’anno.”

Per quanto riguarda i settori e le aree prioritarie delle azioni concrete, ci sono due grandi aree strategiche, scritte a lettere cubitali dalle istituzioni europee, che devono tenere tutto; due interventi su cui incombono vincoli di destinazione, in cui devono andare almeno il 37% delle risorse messe a disposizione: la transizione digitale e la transizione ambientale.

Qualsiasi transizione ha bisogno di tempo per realizzarsi e di sostegno dello Stato, soprattutto per il settore produttivo, vista la centralità delle imprese. Per questo gran parte delle audizioni si sono concentrate sull’importanza di dare sostegno e supporto alle imprese, le uniche realtà capaci di generare lavoro, di creare e distribuire reddito.

Le stime dell’azione di rilancio, con orientamento al BES

Raddoppiare il tasso di crescita dell’economia portandolo in linea con la media Ue all’1,6% e un aumento del tasso di occupazione di 10 punti percentuali per arrivare al 73,2% della media Ue. Sono i primi due obiettivi “economico-sociali di lungo termine del governo” indicati nelle Linee Guida. Gli altri traguardi includono: “elevare gli indicatori di benessere, equità e sostenibilità ambientale”; ridurre i divari territoriali di “Pil, reddito e benessere” visto che “il divario Nord-Sud in termini di Pil, occupazione e Bes si è aggravato”.

Il riferimento al livello di benessere è molto interessante. D’altronde è ormai consolidata nel pensiero economico la tesi secondo cui lo sviluppo economico non coinciderebbe più con un aumento del reddito ma con un aumento della qualità della vita. Per questo il governo intende promuovere una “ripresa del tasso di fertilità”, ridurre l’abbandono scolastico, rafforzare la sicurezza di fronte alle calamità naturali e garantire la sostenibilità della finanza pubblica.

Sul divario Nord-Sud, il direttore di Svimez Luca Bianchi, in audizione alla Camera, ha chiesto di abbandonare il modello storico della spesa ordinaria al Sud (solo al 20-22% e penalizzante rispetto al centro-nord), puntando sul nuovo modello di spesa riparametrato al numero della popolazione, introdotto dalla legge De Vincenti, ma che al momento non risulta ancora applicato. Secondo tale modello, la quota di spesa destinata al Mezzogiorno salirebbe al 34%. Con una spesa al 34% al Sud e il restante 66% al Centro Nord, ha analizzato Svimez, il Pil nazionale salirebbe a 4,38% con un +4,0% al Centro Nord e un +5,5% al Sud. “Bisogna cambiare il modello di spesa pubblica, nell’ottica dell’interesse nazionale, risolvendo i nodi strutturali permetterà di incidere sul tasso di crescita complessiva del paese” ha sostenuto Bianchi.

Le stime dei benefici per l’economia italiana dalle risorse del Recovery Fund sono difficili da quantificare considerata l’incertezza molto elevata. Ciò malgrado nella sua audizione Banca d’Italia ha comunque simulato, con il suo modello econometrico, due scenari. Che prevedono, in quello più favorevole, un aumento cumulato del livello del Pil di circa 3 punti percentuali entro il 2025. Secondo i tecnici di via Nazionale è implicito qui «uno sforzo notevole in termini di progettazione e di capacità di esecuzione degli investimenti: si tratterebbe di raddoppiare la spesa effettuata nel 2019 (40,5 miliardi; tra il 2000 e il 2019 la spesa media annua per investimenti è stata pari a 43,5 miliardi, risultando peraltro sistematicamente inferiore a quella programmata, anche per la difficoltà di preparare e gestire i progetti)». «Entrambi gli scenari presuppongono che i fondi disponibili per l’Italia, che si assumono pari a 120 miliardi per i prestiti e a 87 per i trasferimenti, siano utilizzati pienamente e senza inefficienze, con una distribuzione della spesa uniforme nel quinquennio 2021-2025».

Lo schema delle sei direttrici individuate dal governo

La bozza delle Linee Guida contiene poi sei cluster di intervento: digitalizzazione e innovazione; rivoluzione verde e transizione ecologica; infrastrutture per la mobilità; istruzione e formazione; equità, inclusione sociale e territoriale; salute. In questi settori l’Italia intende spendere i 191,4 miliardi del Recovery fund, che potrebbero aumentare fino a 209 miliardi: 127,6 miliardi di prestiti e 63,7 miliardi di sussidi[1].

Il documento indica proposte concrete per ciascuno dei settori scelti.

  • Digitalizzazione e innovazione. Partendo dall’assunto che solo il 76% della popolazione adulta ha usato internet negli ultimi tre mesi contro una media dell’87% in Europa, le Linee Guida prevedono l’informatizzazione della pubblica amministrazione; il completamento della rete nazionale in fibra ottica e interventi per lo sviluppo delle reti 5G. In tal senso è importante garantire a tutte le imprese una connessione certa, sicura e veloce.
  • Rivoluzione verde e transizione ecologica. L’analisi testimonia la necessità di un intervento immediato in quanto “l’inquinamento dei centri urbani resta elevato e il 3,3% della popolazione vive in aree dove gli standard europei di tossicità dell’aria risultano oltrepassati”. Gli obiettivi sono la decarbonizzazione dei trasporti, il miglioramento dell’efficienza energetica degli edifici pubblici; la gestione integrata del ciclo delle acque; gli investimenti in economia circolare (con l’auspicio di fare chiarezza in tema di “end of waste”); riuscire a pareggiare gli importi che gli altri Paesi europei stanno investendo sull’idrogeno, affinché l’Italia diventi tra i primi Paesi produttori di idrogeno da fotovoltaico.
  • Infrastrutture per la mobilità sostenibile. Il documento parla esplicitamente del “completamento dei corridoi TEN-T” di cui fa parte la Torino-Lione. Sono elencanti anche l’alta velocità ferroviaria per passeggeri e merci e lo sviluppo delle reti autostradali con ponti e viadotti. Inoltre, sono previsti investimenti nella mobilità urbana sostenibile pubblica e privata.
  • Istruzione, formazione e ricerca. Il quadro di partenza è il basso numero di laureati, in Italia solo il 27,6% dei giovani a fronte di una media europea del 40%. Su questo il Governo punterebbe sulla digitalizzazione dell’istruzione (cablaggio in fibra ottica delle università), la lotta all’abbandono scolastico, su politiche mirate ad aumentare i laureati. Un obiettivo è anche quello di rendere le scuole più digitali e più vicine ai territori in termini di servizi. In tema di ricerca e di trasferimento tecnologico il Ministro dello Sviluppo economico, nella sua audizione, ha sottolineato il ruolo cruciale delle startup e delle imprese innovative, così come il ruolo delle grandi imprese partecipate (Leonardo, Eni, Snam, Fincantieri, ecc.) che conducono ricerche in grado di trainare alla riconversione intere filiere produttive. Il Ministro Patuanelli ha anche prospettato il rafforzamento del pacchetto di impresa 4.0, con l’incremento dei massimali, l’ampliamento dell’elenco dei beni ammortizzabili, la certezza della durata delle misure. Il beneficio maggiore per un imprenditore, infatti, è poter contare su strumenti che conosce già, avendo certezza della durata delle misure, con garanzia di semplicità e poca burocrazia.
  • Equità e inclusione sociale e territoriale. L’analisi del governo è che dopo la crisi globale la diseguaglianza in Italia è aumentata, bisogna contrastarla anche riqualificando centri urbani e periferie. Qui la parte più importante che entra nel programma è quella delle politiche attive del lavoro e per l’occupazione giovanile, oltre al Family act e ad una particolare formazione per le donne.
  • Salute. La necessità di intervento è sotto gli occhi di tutti. Più posti in terapia intensiva, resi necessari dall’epidemia ma anche più informatica nella sanità a partire dall’introduzione del fascicolo sanitario elettronico. Uno specifico investimento, dicono le Linee guida, sarà fatto anche sulle cure e l’assistenza a domicilio per superare “le attuali carenze del sistema delle Rsa”.

Rigore e selettività per la fase di progettualità

Il nostro Paese è ora chiamato a prendere decisioni all’altezza di quanto voluto dalle massime istituzioni europee, guardando non tanto alle contingenze dell’immediato ma avanti alle prossime generazioni (come dice il titolo “next generation” indicato dalla Commissione europea). Un monito richiamato recentissimamente anche dal capo dello Stato. Quindi scelte particolarmente rigorose, che saranno soggette a una valutazione diretta. La fragilità di molte nostre strutture, economiche e sociali, in aggiunta al debito che pesantemente sta sul nostro passato e presente, sollecitano a che le scelte siano indirizzate rigorosamente a fini produttivi. E anche i debiti che saremo costretti ad assumere, come ha detto Draghi, siano buoni. Come ha sottolineato il governatore di Bankitalia Ignazio Visco, i fondi europei «andranno pagati e per questo devono essere spesi bene, in infrastrutture e progetti utili», senza «perderli in rivoli».

Il filo conduttore dovrà essere quindi rigore e selettività, non tanto per amore del rigore e non solo per continuare una qualche crescita pur che sia, ma soprattutto per innovare e per riprogettare la nostra idea e il tipo di sviluppo che immaginiamo per il Paese. Ciò significa aumentare la competitività del Paese, orientata a uno sviluppo sostenibile e durevole, non solo sul fronte ambientale ma anche economico e sociale. Un metodo per selezionare e attuare i progetti a fini produttivi potrebbe essere quello di definire grandi linee di intervento, per poi chiedere alle amministrazioni di portare idee coerenti. Un movimento dall’alto verso il basso con contributi dal basso. Da evitare al contrario la ricerca di idee casualmente messe insieme, ci vuole una idea guida.

Conclusioni

Dobbiamo essere capaci di sfruttare il momento storico, evitando inutili spese correnti, con molti rivoli, come siamo stati abituati a fare con gli strumenti ordinari presenti nelle ultime leggi di bilancio. È necessario, piuttosto, selezionare pochi progetti strategici e durevoli, che siano coerenti con le indicazioni europee e che indichino esse stessi una strategia coerente per il Paese e poi che siano accompagnate da indicazioni specifiche sui tempi e sui costi di implementazione. Ahinoi, un punto debole nelle nostre tradizioni.

In questa progettualità dalle forti potenzialità, un aspetto da tenere presente è anche il necessario coinvolgimento delle parti sociali e della società civile. Siccome tutte le energie del Paese dovranno essere mobilitate è giusto che queste partecipino all’elaborazione, ovviamente nel rispetto dei ruoli, e che questo coinvolgimento continui poi nella fase di applicazione e di gestione. Ciò sarà funzionale anche al coordinamento forte di tutti i progetti, che necessita di un bilanciamento tra centro e periferia, tra amministrazioni centrali e istituzioni locali. Attenzione quindi a non centralizzare troppo (MEF e Ragioneria generale dello Stato), piuttosto responsabilizzare le istituzioni locali nel sostenere le imprese e nel fornire servizi e supporto amministrativo con tempi più veloci.

Una volta selezionati quei progetti coerenti, ben coordinati, andrebbe anche affrontato il tema della coerenza degli stati di avanzamenti lavori. In tal senso una proposta potrebbe essere quella di rendere pubblico il modo in cui si gestisce questa fase, con un’informazione continua, non deviata, alla società civile affinché questo sia uno strumento di impulso a mantenere la rotta.

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  1. I sussidi sono calcolati in due tranche (70% – 30% del totale). La prima tranche impegnata nel 2021-2022, con il restante 30% che deve essere interamente impegnato entro la fine del 2023. Il pre-finanziamento è possibile per chi presenta i Piani entro il 2020, pari al 10% e versato entro il primo semestre del 2021.
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