il confronto

Una rete unica (e pubblica) per la fibra? Cosa insegna l’esperienza dell’Australia

L’attuale scenario politico, normativo e industriale fa della rimonopolizzazione della rete un esito sempre più probabile, ma l’unica esperienza in questo senso, quella australiana, non ha portato agli esiti sperati. Ecco perché bisognerebbe decidere solo sulla base di un esame puntuale delle alternative in gioco

19 Apr 2019
Massimiliano Trovato

Public Policy Analyst, Istituto Bruno Leoni

fiber-network

L’idea di una rete unica per la fibra ottica sembra allettare l’attuale Governo, e anche gli esecutivi di centro-sinistra della passata legislatura avevano promosso un maggior impegno pubblico nel settore. Ma il tema della regia pubblica della rete andrebbe valutato con la massima attenzione, visti gli esiti dell’unico precedente in tal senso, quello australiano. Vediamo perché alla luce di un recente rapporto dell’Istituto Bruno Leoni.

Il dibattito sulle reti di nuova generazione

Il dibattito sulle reti di nuova generazione è caratterizzato da un’asimmetria che, in materia di politiche pubbliche, rappresenta l’eccezione più che la regola: a una sostanziale unanimità di vedute sull’obiettivo finale corrisponde una considerevole varietà di opinioni sulle strategie più indicate per conseguirlo.

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Mentre chiunque riconosce l’utilità di assicurare massima capillarità alle infrastrutture di accesso in fibra ottica, che denotano prestazioni significativamente superiori e promettono, pertanto, maggiori benefici nel medio-lungo termine, un acceso confronto investe l’assetto di mercato più efficiente per propiziare l’auspicata transizione tecnologica.

Ci si chiede, così, se i relativi esborsi debbano essere sopportati dagli operatori privati o dai pubblici poteri; se la concorrenza tra le imprese possa incentivare investimenti diffusi o, viceversa, possa distorcerli e portare a sovrapposizioni inutilmente dispendiose; se l’integrazione verticale tra la messa in opera delle reti e la fornitura dei servizi possa favorire una pianificazione più razionale o, piuttosto, produrre conflitti d’interesse e scelte opportunistiche; se l’adeguamento dell’offerta debba seguire l’andamento della domanda o se, una volta adeguata l’offerta, la domanda possa venire da sé.

L’orientamento del Governo italiano

Nell’alternativa tra i due opposti modelli ideali – quello liberista e quello dirigista – si possono individuare numerose posizioni intermedie; tuttavia, l’orientamento del governo italiano pare tendere sempre più marcatamente verso il secondo polo. Pur escludendo «espropri proletari», il ministro dello Sviluppo economico Luigi Di Maio ha ripetutamente ed espressamente caldeggiato, sin dallo scorso novembre, la creazione di «un unico player italiano che permetta la diffusione per tutti i cittadini di internet e banda larga» – una prospettiva adombrata anche dalle recenti modifiche al Codice delle comunicazioni elettroniche, che autorizzano l’Agcom a sollecitare l’«aggregazione volontaria» delle reti esistenti «in un soggetto giuridico non verticalmente integrato e wholesale».

Già gli esecutivi di centro-sinistra della passata legislatura, a ben vedere, avevano promosso un maggior impegno pubblico nel settore: dapprima, con il varo di un piano strategico per la banda ultralarga, che prevedeva lo stanziamento di fondi pubblici per sussidiare gli investimenti nelle aree in cui i progetti degli operatori privati non contemplassero la posa di reti di nuova generazione; poi, più direttamente, attraverso la costituzione in capo a Enel – il colosso dell’energia di cui il Ministero dell’economia detiene tuttora una quota di controllo – di Open Fiber, società destinata a fornire servizi di connettività all’ingrosso agli operatori di telecomunicazioni, secondo un modello aperto e non discriminatorio.

A rafforzare il profilo istituzionale dell’operazione era, infine, giunto il coinvolgimento di Cassa Depositi e Prestiti, che nell’ambito della cessione di Metroweb a Open Fiber aveva acquisito il 50 per cento di quest’ultima. E proprio il gruppo di via Goito – che nell’ultimo anno è diventato anche il terzo azionista di Tim, dietro ai due litiganti Vivendi ed Elliott – si candida oggi a fungere da ago della bilancia nella partita per la rete unica.

Rimonopolizzazione della rete, il precedente australiano

L’attuale scenario politico, normativo e industriale fa della rimonopolizzazione della rete un esito sempre più probabile. In un’ottica comparatistica, tuttavia, si tratterebbe di una soluzione quasi inaudita. Il solo precedente che si rinvenga è quello australiano: e l’analisi di quell’esperienza dovrebbe fornire utili indicazioni anche ai decisori nostrani.

Nell’aprile 2009, il governo laburista di Kevin Rudd annunciò l’avvio della strategia per il National Broadband Network e la creazione di NBN Co. – una società a totale partecipazione pubblica incaricata della progettazione, della messa in opera e della gestione di una rete a banda ultralarga non verticalmente integrata – con l’obiettivo di cablare in tecnologia FTTP il 93 per cento delle abitazioni e delle imprese entro il 2020, per un investimento complessivo di circa 40 miliardi di dollari australiani. Di lì a breve, NBN acquistò la rete in rame dell’incumbent Telstra, al fine esplicito di eliminare ogni residuo di concorrenza infrastrutturale.

Le aspettative originarie si rivelarono subito estremamente irrealistiche: nel 2013, la copertura complessiva si attestava ad appena 227 mila utenze, a fronte di un obiettivo di 1,7 milioni. Inoltre, anche i profili finanziari destavano preoccupazione: secondo la Strategic Review commissionata dal nuovo governo liberal-conservatore, oltre a slittare al 2024, il completamento del piano avrebbe richiesto circa 30 miliardi di dollari in più e il ritorno sull’investimento si sarebbe ridotto di circa due terzi. Per queste ragioni, l’esecutivo decise di capovolgere il modello tecnologico di NBN, optando per uno schema misto che limitasse il ricorso all’architettura FTTP a circa un quarto dei collegamenti, prevedendo un utilizzo massiccio di altre tecnologie (FTTC, FTTN, cavo coassiale, wireless fisso).

Neanche la riformulazione degli obiettivi, peraltro, ha permesso di ridurre il ritardo tecnologico accumulato anche a causa di proclami eccessivamente ottimistici: da un lato, i costi hanno ripreso a correre; dall’altro, a prescindere dalle modalità di fornitura del servizio, nel 2018 si contavano circa 7 milioni di case passate e 4 milioni di attivazioni – per un tasso di penetrazione del 33 per cento circa, che collocava l’Australia appena al diciottesimo posto tra i paesi Ocse. Per di più, si trattava di connessioni di bassa qualità, nell’80 per cento dei casi con velocità inferiore ai 25 Mbps; e l’Australia era il solo paese con la Grecia a non offrire collegamenti con velocità superiore ai 100 Mbps.

Le implicazioni economiche del progetto NBN in Australia

Il quadro non migliora allargando lo sguardo alle implicazioni economiche. Nonostante gli ingentissimi investimenti pubblici, i collegamenti australiani sono tra i più costosi al mondo a parità di servizio; e chi si attendeva che la rimonopolizzazione della rete generasse una più intensa competizione sui servizi ha dovuto constatare che ciò non è avvenuto, tanto che il locale garante della concorrenza ha raccomandato di allentare i vincoli agli investimenti infrastrutturali alternativi, da un lato; e di scorporare e privatizzare alcuni segmenti della rete NBN, dall’altro.

Come ha rilevato Wik-Consult, insomma, «la creazione di un National Broadband Network strutturalmente separato non ha di per sé generato effetti positivi per le reti di nuova generazione in Australia, né rispetto alla copertura, né rispetto alla penetrazione, né rispetto ad altri fattori come il prezzo»; e si può, invece, sostenere che «le incertezze e i ritardi, così come i piani per rimuovere la concorrenza infrastrutturale esistente, possono aver ridotto gli incentivi agli investimenti».

Rete unica, le criticità

L’idea che una regia unica (e pubblica) possa indirizzare in modo più razionale gli investimenti sulle reti è seducente e molto in linea con lo spirito dei tempi; tuttavia, pare trascurare la pur limitata evidenza disponibile. In un momento in cui lo scenario tecnologico (si pensi alle enormi prospettive del 5G) e regolamentare (si pensi all’imminente avvicendamento ai vertici dell’Agcom) è quanto mai liquido, il minimo che si possa pretendere è che a scelte destinate a condizionare l’evoluzione delle telecomunicazioni italiane nei decenni a venire si pervenga sulla base di un esame puntuale delle alternative in gioco, anziché sulla scorta di preconcetti ideologici o, ancor peggio, di meri calcoli politici.

@RIPRODUZIONE RISERVATA

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