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sostegno alla domanda

Voucher per la banda ultralarga: la partita tra Roma e Bruxelles

I voucher italiani per i servizi ultrabroadband dovranno essere sottoposti al vaglio Ue e non si può predire l’esito del processo anche per via della mancanza di norme dettagliate e casistica pertinente. Vediamo quali potrebbero essere i paletti e perché quello italiano potrebbe diventare un caso di scuola in ambito europeo

15 Ott 2019

Innocenzo Genna

giurista specializzato in diritto e policy europee del digitale


Il governo italiano – da dichiarazioni del Mise – sembrerebbe finalmente intenzionato a far avanzare la questione dei famosi voucher a incentivo della domanda per la banda ultralarga. Il piano va comunque sottoposto al vaglio di Bruxelles e  non mancano le incognite, legate alle complessità del progetto in relazione al suo scopo, ambito di applicazione, impatto sulle reti ultrabroadband e modalità di attuazione, nonché  all’interazione con il framework europeo di riferimento. E’ perciò auspicabile che il governo italiano sottoponga il piano dei voucher quanto prima ed in via preliminare alla Commissione Europea ed avvii contestualmente una consultazione pubblica.

In attesa di capirci di più, si reputa utile fare qualche riflessione sul contesto europeo in cui la misura dei voucher dovrà essere attuata.

L’intenzione di accelerare sull’attuazione del piano voucher si deduce in particolare da una recente audizione alla Camera del Ministro dello Sviluppo economico Stefano Patuanelli, tenutasi il 9 ottobre, da alcune notizie di stampa nonché da un passaggio contenuto nella nota di aggiornamento al DEF del 30 settembre scorso. Stando a queste fonti, i voucher sarebbero però limitati alle famiglie a basso reddito, alle PMI, alle scuole ed ai centri per l’impiego.

Tuttavia, alcune fonti giornalistiche sollevano dubbi circa le modalità e le tempistiche della misura, imputando tale incertezza a un possibile conflitto all’interno del governo. In altre parole, il tema sarebbe ancora in discussione, tanto che qualcuno persino dubita che i fondi in questione, il cui valore è pari a 1,3 miliardi di euro (come stabilito dalla delibera n. 71 del 2017), verranno effettivamente sbloccati dalla Legge di Bilancio.

Il contesto europeo

Benché il tema europeo non sia stato sollevato fino ad ora, esso non potrà essere ignorato a lungo. L’erogazione dei voucher infatti non costituisce un’iniziativa totalmente discrezionale del governo, ma deve porsi in linea con le norme europee di riferimento, in particolare con quelle sugli aiuti di Stato nonchè quelle sul nuovo Codice europeo delle comunicazioni elettroniche. Quest’ultimo, pur non essendo ancora formalmente entrato in vigore (lo sarà al più tardi alla fine del 2020), costituisce già un importante termine di riferimento per lo Stato italiano, poiché per giurisprudenza consolidata gli Stati membri della UE devono tenere conto della regolamentazione europea che, pur non essendo ancora entrata in vigore, è già stata adottata.

Il problema è, semmai, che al momento non vi sono regole dettagliate circa la legittimità dei piani nazionali di voucher per l’ultrabroadband. Trattandosi infatti di aiuti alla domanda, ma non alle imprese, non si può fare riferimento alle linee guida del 2013 sugli aiuti di Stato nel settore delle reti a banda larga (le cosiddette Broadband Guidelines). Si applicano pertanto le sole norme dei Trattati europei, vale a dire gli arts. 107 e 108 TFUE, che però sono abbastanza generici.

L’unico precedente esaminato dalla Commissione europea è quello della Grecia all’inizio del 2019, dove un piano di voucher per 50 milioni di euro (per servizi a banda larga con almeno 100 megabit/s in download) è stato autorizzato anche tenendo conto della peculiare situazione economica del paese a seguito della crisi finanziaria. Nel 2018 il governo inglese aveva lanciato in UK un piano di voucher (solo per connessioni full-fiber) per 67 milioni di sterline, ma per ragioni non note la Commissione non era intervenuta. Vi sono attualmente vari progetti in discussione in Germania, ma senza alcuna notifica concreta a Bruxelles. In sostanza, in mancanza di una consolidata prassi europea, è probabile che il progetto italiano possa diventare un caso di scuola per il resto dell’Europa. Ecco perché gli occhi di Bruxelles saranno puntati su Roma nei prossimi tempi, e viceversa.

Le relazioni tra l’Italia e Bruxelles

Innanzitutto, il fatto che il governo italiano abbia deciso di far avanzare la questione dei voucher è già di per sé una buona notizia. Infatti, l’erogazione dei voucher permetterebbe di porre fine allo squilibrio che si era creato con il fatto di aver erogato fondi per l’offerta (cioè per l’infrastrutturazione, vale a dire le gare vinte da Open Fiber nelle aree bianche) ma non quelli per la domanda (i voucher). La delibera CIPE n. 65 del 2015 considerava invece tali misure come facenti parte di un unico intervento, per cui avervi dato attuazione solo in parte aveva creato una stortura concorrenziale. La Commissione europea, pur essendo stata silente sul tema, non potrà ora che compiacersi dell’iniziativa, anche perché l’erogazione dei voucher può sicuramente aiutare l’Italia ad avanzare nell’adozione effettiva delle connettività ultralarga. Infatti, per quanto gli ultimi dati del DESI (il Digital Economy and Society Index) riconoscano miglioramenti per il nostro paese, l’Italia resta ancora largamente al di sotto della media europea per il take-up dell’ultrabroadband.

Semmai, c’è da chiedersi se il governo italiano abbia già iniziato la valutazione della compatibilità delle misure in questione con la normativa europea. E’ buona prassi, infatti, cominciare a discutere tali progetti di finanziamento con la Commissione europea ancora prima di annunciarli, per evitare di dover subire, in seconda battuta, una poco gradevole bocciatura. Inoltre, una misura del genere dovrebbe essere sottoposta a consultazione pubblica. Ma al momento non conosciamo le intenzioni del governo italiano al riguardo.

Ma quali potrebbero essere i paletti europei con cui la misura italiana sui voucher dovrebbe confrontarsi? Tra i vari, è verosimile che si esamini lo scopo dell’intervento, l’ambito d’applicazione, l’impatto sulle infrastrutture a banda ultralarga, nonché le modalità di attuazione.

Lo scopo dell’intervento a sostegno della domanda

I voucher sono uno strumento di stimolo alla domanda che consiste nell’aiutare o sollecitare il consumatore ad adottare un servizio broadband la cui offerta è disponibile, in quanto l’infrastruttura è stata effettivamente realizzata.

In altre parole, i voucher non riguardano, e non possono essere utilizzati per la costruzione o il completamento dell’infrastruttura, altrimenti sarebbero aiuti alle imprese. Che cosa vuol tutto questo dire in pratica? Con il voucher è possibile coprire dei costi di set-up specifici per il tipo di tecnologia disponibile: una parabola, un decoder, un’antenna ad esempio.

Nel caso della fibra il valore del voucher può servire a completare l’allaccio finale all’utente nella misura in cui si tratti di una attività rapida e non troppo costosa. Ma se, al contrario, i voucher venissero utilizzati per contribuire a lavori di allacciamento lunghi e costosi, ci troveremmo di fronte ad una distorsione dello strumento, in quanto il contributo alla domanda (il voucher) verrebbe in verità utilizzato per l’offerta (cioè il completamento dell’infrastruttura). Sul punto però non esistono regole certe, giacché non esiste norma, e neanche una prassi europea univoca, per stabilire quando un’infrastruttura a banda ultralarga possa dirsi effettivamente: in altre parole, quando un civico possa considerarsi effettivamente “coperto” (“passed”) dall’infrastruttura.

Fino ad ora il problema era stato sottostimato, permettendo così ad alcuni paesi di largheggiare e migliorare le proprie statistiche sulla copertura in fibra. Ma ora a Bruxelles hanno cominciato a porsi il problema, e sono state avviate attività congiunte (Berec, Commissione e Stati membri) per definire di comune accordo i criteri per le mappature e per i cosiddetti geographic survey, di cui all’art. 22 del nuovo Codice europeo. Non sappiamo però se e quando si arriverà ad una regola comune perché, come accennato prima, alcuni paesi europei preferirebbero mantenere una certa autonomia, anche per fini statistici.

Pertanto, in mancanza di armonizzazione, l’Italia con il suo piano voucher rischia di diventare un test anticipato, ad esempio laddove fosse necessario stabilire, per valutare la legittimità della sovvenzione, quale sia la distanza massima tra un civico e la rete in fibra affinchè il luogo possa dirsi “coperto” dall’infrastruttura. Il voucher non potrebbe infatti essere utilizzato per finanziare lavori al di là di questa distanza massima, e se lo facesse si convertirebbe in un aiuto per l’installazione di reti (e quindi aiuti alle imprese, con conseguente applicazione delle Broadband Guidelines del 2013).

L’ambito d’applicazione dei voucher

Secondo notizie di stampa, i voucher sarebbero disponibili per le famiglie a basso reddito, le PMI, le scuole ed ai centri per l’impiego. La limitazione del mercato residenziale alle sole famiglie a basso reddito richiederà di definire la soglia di reddito al di sotto della quale scatterebbe il beneficio. A seconda di dove verrà posta l’asticella, una fetta più o meno importante del mercato residenziale verrà esclusa dai voucher. Quale che sia la soglia, sarebbe però un po’ frustrato l’obiettivo di estendere rapidamente il take-up dell’ultrabroadband e risalire le classifiche del DESI. Occorre riflettere se tale logica pauperistica sia legittima e se possa essere difesa una volta al vaglio di Bruxelles. In effetti, per quanto lo scopo socioeconomico sia condivisibile, l’esperienza rileva che il mancato take-up della banda ultralarga non dipende granché dalle difficoltà economiche degli utenti. Se il problema fosse solo il reddito, d’altra parte, la sovvenzione pubblica dovrebbe essere permanente e non una tantum.

In verità, la mancata adozione della banda ultralarga dipende spesso da mancanza di informazione, inerzia e resistenze psicologiche. In tale contesto il voucher diventa uno strumento efficace perché attira l’attenzione del cliente e fornisce una motivazione valida per il passaggio all’ultrabroadband e cioè: “se non approfitto ora dei voucher, perderò questi soldi per sempre”. Pertanto, la decisione di escludere la stragrande maggioranza del mercato residenziale dai voucher, sulla base del criterio del reddito, potrebbe rivelarsi debole agli occhi della Commissione, a meno che il governo italiano dimostri, numeri alla mano, l’esistenza di una correlazione tra reddito medio e take-up nelle aree dove l’ultrabroadband è disponibile.

L’impatto sulle infrastrutture ultrabroadband e la neutralità tecnologica

Ma quali sarebbero le infrastrutture che potrebbero beneficiare dell’erogazione dei voucher? Si è molto discusso se trattare differentemente, o meno, infrastrutture tecnologicamente diverse come la fibra (FFTH/FTTB), il VDSL/vectoring (FTTC), il fixed wireless, il cavo, il satellite fino al 5G. Secondo alcuni il principio di neutralità tecnologica dovrebbe obbligare lo Stato ad erogare i fondi a tutte le tecnologie disponibili.

In verità, il principio di neutralità tecnologica è stato infranto dal nuovo Codice europeo delle comunicazioni elettroniche, che ha preso una chiara sterzata a favore della fibra. Non dovremmo quindi sorprenderci di sentire dire da un alto

funzionario della Commissione che “Il principio di neutralità tecnologica è molto importante, ma non è l’unico”. Certo, il nuovo framework europeo mira alla fibra ma non esclude a priori le altre tecnologie, in primo luogo perché la copertura in fibra può essere impraticabile in specifici contesti orografici e di densità abitativa, ed inoltre perché il giudizio di equivalenza alla fibra può effettivamente allargare il novero delle tecnologie papabili. Ma vi sono pur sempre dei limiti obiettivi: ad esempio, sarà difficile sostenere che una tecnologia mista come il VDSL (basato su un FTTC, cioè rame + fibra) sia equivalente o migliore di una infrastruttura interamente in fibra (FTTH). Il VDSL pone in verità altri vari problemi: non si capisce la finalità del voucher (visto che non vi sono significativi costi di set-up da sostenere), e si crea una discriminazione verso l’offerta full-fiber, visto che verrebbero finanziati allo stesso modo servizi che si basano su di architetture di rete molto diverse nei costi (il FTTH è molto più costoso del FTTC/VDSL).

In passato la Commissione europea ha autorizzato aiuti di Stato al VDSL/vectoring, ma si era ancora agli inizi dell’ultrabroadband, si applicava alla lettera il tradizionale principio di neutralità tecnologica, e vi era anche un po’ di pressione da parte della Germania. Ma ora la copertura ultrabroadband ha fatto progressi in Europea, il nuovo Codice europeo ha ridimensionato la neutralità tecnologica, e persino Berlino ha cambiato idea sul tema del rame ed ha abbracciato la Gigabyte Society. Pertanto, è difficile prevedere come la Commissione europea valuterebbe un piano di voucher tecnologicamente neutrale, in particolare nel caso in cui preveda delle sovvenzioni per servizi ultrabroadband basati su reti che ancora sfruttano la rete in rame, anche perché a quel punto non sapremmo più quale sarebbe l’effet utile delle nuove norme del Codice Europeo che mirano ad un rapido abbandono delle vecchie reti.

Le modalità di attuazione

Come faranno i cittadini a ricevere ed utilizzare il voucher? In principio, dovrebbe esistere uno strumento attraverso il quale i cittadini possano controllare se la propria abitazione o ufficio siano coperti dall’infrastruttura a banda ultralarga, ed a quel punto selezionare l’ISP il cui servizio, una volta attivato, beneficerebbe del voucher. Si tratta di un meccanismo equivalente, almeno per logica, al tender che esiste per l’erogazione degli aiuti alle imprese: deve essere aperto e trasparente in modo che qualsiasi ISP che possegga i requisiti obiettivi per rientrare nel piano dei voucher possano essere selezionato dall’utente finale (l’equivalente dell’aggiudicazione). Quale che sia lo strumento tecnico, il governo italiano dovrà quindi garantire apertura e trasparenza ma, soprattutto, dovrà selezionare gli ISP i cui servizi possano beneficiare, in ultima analisi, della sovvenzione. Si tratta di una fase delicata perché la Commissione europea probabilmente veglierà affinché il meccanismo prescelto non faccia confluire la stragrande maggioranza delle sovvenzioni su di un solo operatore.

La questione si complicherà ulteriormente se gli ISP non siano verticalmente integrati, e quindi se ci debba porre il tema su chi sia l’effettivo beneficiario finale, l’ISP o l’operatore di rete (un incumbent o un operatore wholesale).

Conclusioni

Non è possibile predire con ragionevole certezza quale potrebbe essere il giudizio della Commissione europea nei confronti dell’imminente piano del governo italiano per l’erogazione di voucher per i servizi ultrabroadband. Infatti, le complessità di un tale piano, in relazione allo scopo, ambito di applicazione, impatto sulle reti ultrabroadband e modalità di attuazione, nonché l’interazione con il framework europeo di riferimento, rendono difficile una tale previsione, anche per via della mancanza di norme dettagliate e di casistica pertinente. Lo stesso principio di neutralità tecnologica, che è stato storicamente un pilastro della regolamentazione europea, appare ora ridimensionato alla luce del nuovo Codice europeo delle comunicazioni elettroniche, aprendo così le porte a scenari di incertezza. Pertanto, è auspicabile che il governo italiano sottoponga il piano dei voucher in anticipo alla Commissione Europea e, possibilmente, consulti il mercato.

Resta da chiedersi cosa ne sarà del vecchio, glorioso principio della neutralità tecnologica. A parere di chi scrive, tale principio deve considerarsi ancora valido, ma il suo ruolo primario consiste nel mantenere aperto il mercato all’innovazione ed allo sviluppo di nuove tecnologie, assicurando che queste ultime troveranno sempre accesso e non verranno ostacolate da barriere regolamentari o situazioni di legacy. Si tratta quindi di un ruolo proiettato nel futuro, mentre invece, per quanto riguarda il presente, il principio di neutralità tecnologica non può essere brandito come la garanzia di sopravvivenza di qualsiasi tecnologia, a prescindere da quelli che sono gli obiettivi della regolamentazione e della politica industriale.

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