La UE sotto presidenza francese accelera l’approvazione del Data Governance Act e del Digital Market Act. Una prova fondamentale per dimostrare che l’Unione è in grado di reggere la sfida digitale. Di più: l’ultima occasione di verificare e dimostrare al mondo che la sua capacità e forza regolatoria nell’ambito del Mercato interno sono strumenti sufficienti per riconquistare la capacità di essere un ecosistema mondiale in grado di competere a scala globale anche nella digital age.
La presidenza francese dell’UE nodo di svolta per l’Europa digitale
La strategia europea per una società basata sui dati
Come è noto la strategia della Commissione mira essenzialmente a fare dell’Unione Europea una società basata sui dati, attraverso la creazione di un Mercato Unico dei dati che consenta ai dati stessi di circolare liberamente all’interno della Unione Europea. Per questo il Regolamento “Data Governance Act” è così importante: esso, infatti, contiene le regole per facilitare la circolazione dei dati e la loro condivisione all’interno dell’Unione, rendendo così più concreta e vicina la creazione di un Mercato Unico dei dati che si affianchi al Mercato Unico Europeo come fondamento e base stessa dell’Unione Europea. Ciò è quanto più volte ha sottolineato la Presidente von der Leyen, fin dal suo documento programmatico del 2019 “A Europe that strives for more. My agenda for Europe” (cfr. soprattutto par.3 “A Europe fit for the digital age”).
Già il 24 settembre del 2021, il Consiglio europeo, dopo aver consultato il WP Telecom nella seduta del 14 settembre 2021, ha approvato un documento che dà mandato al Comitato dei Rappresentanti Permanenti degli Stati dell’Unione (COREPER) di avviare le negoziazioni col Parlamento Europeo rispetto all’approvazione della Proposta di Regolamento della UE “on European Data Governance (Data Governance Act)” presentata dalla Commissione il 25 novembre 2020. Si tratta di uno strumento in armonia con il set di misure regolamentari annunciato dalla Commissione stessa nella Comunicazione “A European Strategy for Data” che, a sua volta, sviluppa le indicazioni già contenute nella Comunicazione “Decennio digitale europeo: obbiettivi digitali per il 2030”, presentata dalla Commissione il 9 marzo 2021 come “bussola” per la trasformazione digitale dell’Europa entro il 2030.
Il 15 dicembre 2021, il Parlamento europeo, in seduta plenaria ha approvato con 642 voti favorevoli e solo 8 contrari più 46 astensioni, il Digital Market Act, e cioè la legge europea sul Mercato digitale che, insieme al pacchetto relativo al Digital Services Act, ha l’obbiettivo di regolare l’economia digitale e quindi di rafforzare ulteriormente il Mercato Unico digitale europeo.
Anche in questo caso, il Parlamento ha approvato un documento finalizzato ad aprire la trattativa col Consiglio in vista del passaggio alla fase di approvazione complessiva del testo nell’ambito della procedura cosiddetta del “trigono”, cioè dell’esame congiunto del Parlamento e del Consiglio sotto la Presidenza francese dell’Unione che prenderà avvio a gennaio 2022.
Una procedura articolata e complessa
È ragionevole dunque immaginare che le vicende richiamate siano le prime fasi di una procedura articolata e complessa che ha come obbiettivo quello di pervenire sotto la Presidenza francese all’approvazione sia del Digital Services Act che del Digital Markets Act, dando vita così a uno spazio digitale europeo digitale che garantisca i diritti fondamentali degli utenti e stabilisca un terreno comune per gli operatori economici e i fornitori dei servizi.
Non vi è dubbio, infatti, che, come è stato più volte sottolineato, il DGA e il DMA costituiscano “insieme” un sistema coordinato di nuove regole che ha lo scopo di creare uno spazio digitale europeo più sicuro e più aperto.
Va detto peraltro che sia il mandato conferito al Consiglio per quanto riguarda il DGA che quello dato al Parlamento per il DMA hanno in comune di rafforzare ulteriormente le proposte della Commissione, chiarendone ulteriormente gli obiettivi e specificando in modo chiaro che i due nuovi testi regolamentari non solo sono in armonia con tutta la legislazione europea in vigore, e prima di tutto quella relativa ai diritti fondamentali della UE, ma hanno anche come obbiettivo dichiarato quello di completarla e, di conseguenza, rafforzarla sia sotto il profilo della tutela dei diritti fondamentali dei cittadini che del rafforzamento del Mercato Unico europeo, esteso ora pienamente anche alla realtà digitale.
L’accelerazione su DGA e DMA durante la presidenza francese
Anche il contenuto della deliberazione del Consiglio rispetto al Data Governance Act e quella del Parlamento rispetto al Digital Market Act fanno ritenere ormai imminente la approvazione definitiva dei due atti durante il periodo della presidenza francese dell’Unione e dunque prima della estate.
I due documenti infatti hanno in comune di non rimettere affatto in discussione la logica delle proposte della Commissione e di limitarsi a chiedere modifiche finalizzate, o a rendere più chiare, le definizioni dei termini usati nei due atti regolatori. Ciò allo scopo di rafforzare ulteriormente i poteri della Commissione con particolare riferimento alla possibilità di avvalersi degli atti delegati previsti dal TFUE per assicurare un costante adeguamento della normativa all’evoluzione tecnologica. Conseguenza immediata del rafforzamento richiesto rispetto ai poteri delle Commissione è anche il rafforzamento dei poteri dei due Comitati rappresentanti i governi degli Stati per il DGA o le autorità nazionali di vigilanza da istituire nell’ambito del DMA.
Si tratta in sostanza di una prospettiva che ha a cuore l’aggiornamento costante della normativa all’evoluzione tecnologica delle attività regolate, ed è pure una forma implicita di superamento della lentezza e complessità di processi decisionali nell’ambito di una Unione Europea che è caratterizzata dalla preoccupazione degli Stati di non perdere ruolo e potere nell’ambito dell’Unione, e di vedere il Mercato Unico come il luogo per implementare la capacità di sviluppo delle economie nazionali.
Da questo punto di vista occorre riconoscere che le decisioni del Consiglio e del Parlamento non indicano una qualche forma di volontà di superare la forma classica della UE come Unione di Stati ma vanno anzi nel senso di voler superare le difficoltà che l’Unione incontra. In questo senso vanno letti sia il ruolo accresciuto della Commissione e dei board o Comitati in cui gli Stati, sia quello dei Governi e delle Autorità nazionali di vigilanza.
Si tratta di un aspetto già molto evidente nelle proposte della Commissione che trova però ora nei mandati del Consiglio e del Parlamento un evidente rafforzamento.
Merita aggiungere inoltre che questi Comitati, costituiti in particolare dal European Data Innovation Board di cui al Capitolo VI per quanto riguarda il Data Services Act e dal Comitato Consultivo per i mercati digitali, di cui all’art.32 del Digital Market Act, Comitato questo che rientra tra quelli previsti dal Regolamento 182/2011 UE, hanno funzioni anche di assistenza e supporto della Commissione rispetto all’innovazione digitale.
In questo senso, come già nei Regolamenti proposti alla Commissione, anche nei mandati a trattare qui in esame, emerge una chiara volontà della UE di “andare oltre sé stessa” rafforzando il ruolo della Commissione e dei Comitati in un quadro che giustamente mette al centro la preoccupazione di assicurare una normativa sempre adeguata all’evoluzione tecnologica nei settori regolati.
Proprio questa sostanziale coincidenza di orientamenti tra le proposte della Commissione e i mandati a trattare dai al Consiglio per il DGA e al parlamento per il DMA fa ritenere più che fondata la aspettativa, emersa in particolare dalla dichiarazioni di Andreas Schwab, relatore principale del DMA, che sia già fin d’ora possibile alla Commissione vedere la luce verde per la conclusione del processo di esame in corso, anche tenendo conto degli orientamenti più volte espressi in materia dal Presidente francese Macron, prossimo Presidente dell’ Unione nel primo semestre del 2022.
Il DGA e l’altruismo dei dati
Per comprendere meglio il significato e il valore di quanto sta accadendo è tuttavia utile tenere ben presente che tanto il DGA quanto il DMA hanno in comune la caratteristica di prevedere regole, che la Commissione potrà in parte aggiornare, rispetto ai trattamenti dei dati e alle modalità di offerta dei servizi relativi che riguardano l’economia digitale e i servizi di connessione che tale economia richiede.
Sia il DGA che il DMA sono infatti apparati normativi finalizzati a imporre regole e vincoli agli utenti e ai fornitori dei servizi. Regole e vincoli che hanno un duplice e parimenti importante scopo:
- aumentare la fiducia dei cittadini nei trattamenti di dati connessi all’economia digitale in modo da garantire, come già il GDPR intende fare, la piena affidabilità dei trattamenti e rafforzare, di conseguenza, la fiducia nell’economia digitale;
- prevedere che la Commissione sia costantemente assistita da board composti di rappresentanti nazionali che assumono di fatto e di diritto anche il ruolo di esperti chiamati anche a supportare e controllare la Commissione nella sua attività regolatoria.
Il quadro che emerge dai provvedimenti qui richiamati segna una evidente evoluzione non solo della UE ma anche del modo col quale essa fa fronte alla sua missione fondamentale, che del resto è all’origine della stessa fondazione della Unione: garantire e rafforzare il mercato unico che, in epoca di big data e di intelligenza artificiale, non può non estendersi anche al mercato digitale.
È questa, del resto, la ragione essenziale per la quale il DGA dedica tanto spazio a rafforzare la libera circolazione dei dati all’interno dell’Unione ed elabora il cosiddetto, altrimenti poco comprensibile “altruismo dei dati”.
Mercato Unico digitale, infatti, non può non significare anche libera circolazione dei dati tra i Paesi dell’Unione e tuttavia è evidente che questa libertà di circolazione deve fare i conti col GDPR e il principio fondamentale secondo il quale gli interessati devono avere sempre il controllo sui loro dati.
Di qui la scelta, indiscutibilmente originale, di considerare il meccanismo dell’altruismo dei dati e il ruolo fondamentale riconosciuto e attribuito ai “competent bodies” che in ogni Stato devono essere individuati per assicurare supporto alle categorie che intendono riutilizzare i dati o mettere a disposizione di chi intenda riutilizzare i dati in loro possesso.
Quello che però deve essere colto e che assume maggiore importanza è il fatto stesso che il DGA preveda regole uniformi applicabili allo stesso modo su tutto il territorio dell’Unione,
Questa ultima caratteristica è propria anche del DMA e costituisce la ragione profonda dei due Regolamenti.
Per garantire il Mercato Unico digitale e, dunque, la ragione stessa dell’Unione basata sul Mercato Unico è fondamentale infatti assicurare regole armonizzate che garantiscano modalità uniformi di disciplina del Mercato Unico digitale sia rispetto a riuso e alla libera circolazione dei dati che rispetto alle modalità di coinvolgimento degli interessati rispetto alla circolazione dei dati che li riguardano, a cominciare da quelli personali peraltro già protetti dal GDPR.
Lo scopo dei due Regolamenti, dunque, è il mercato unico digitale che comporta la armonizzazione delle regole che disciplinano sia la libera circolazione dei dati che il loro riuso.
In sostanza quello che entrambi questi Regolamenti vogliono evitare è che le regole relative alla libera circolazione dei dati e al loro riutilizzo sinora frammentate in base alle decisioni normative dei singoli Stati mettano in discussione la realizzazione del mercato unico.
Nell’epoca digitale, infatti, il mercato unico è tale solo se i trattamenti dei dati e la loro circolazione, nonché le norme che regolano le une e le altre attività, sono disciplinate in modo uniforme su tutto il territorio dell’Unione. Ogni differenziazione regolatoria da parte degli ordinamenti interni degli Stati, infatti, implicherebbe di per sé la frammentazione automatica delle regole e delle attività del Mercato Unico europeo e dunque la crisi del Mercato Unico e della UE in epoca digitale.
La reale posta in gioco
È chiaro che la prospettiva che presiede sia al DGA che al DMA è la tutela della ragione fondativa stessa dell’Unione, e cioè il mercato unico che si vuole garantire anche nell’epoca digitale, pena il venir meno stesso dell’Unione.
Occorre dunque essere molto chiari: nel caso del DGA e del DMA lo scopo non è soltanto quello di garantire i diritti fondamentali dell’Unione ma l’esistenza stessa dell’Unione.
Uno scopo che l’Unione vuole raggiungere utilizzando la propria capacità regolatoria e sanzionatoria sia attraverso interventi diretti da parte della Commissione sia attraverso i poteri delle Autorità nazionali.
È questo un punto molto molto importante, che deve essere ben chiaro a tutti.
È ovvio che tanto il DGA che il DMA devono essere, come le norme in essi contenute affermano con chiarezza, compatibili con la regolazione UE in materia di diritti fondamentali, a cominciare dal GDPR. Deve essere anche chiaro anche che lo scopo primo in questo caso non è tanto tutelare i cittadini quanto garantire anche nell’economia digitale il concetto di Mercato Unico.
Poiché tuttavia si tratta pur sempre di tutelare il mercato unico digitale nella sua dimensione di strumento essenziale per accrescere la capacità competitiva degli stati e quindi di tutta l’Unione è logico anche che le norme in questioni vogliano assicurare che i cittadini utenti possano, grazie alle garanzie assicurate rispetto ai trattamenti dei dati, aver fiducia nell’economia digitale e nelle attività che essa comporta.
È questo il punto più stretto di contatto tra la logica che presiede al GDPR e che è più volte richiamata nelle sue norme e nei suoi Considerando e la logica che sottostà all’impianto garantista del Mercato Unico Digitale quale emerge dal DMA e dal DGA.
Per questo la approvazione di questa normativa va vista col massimo interesse. Non è difficile comprendere perché sia gli studiosi che gli attori politici che la hanno pensata siano ansiosi di verificare che effetti essa avrà sulla stessa economia digitale globale, anche tenendo conto del peso che l’economia europea ha oggi, e si spera ancor di più domani, nella competizione globale.
A seconda degli effetti che questa nuova normativa potrà produrre una volta approvata ed entrata a regime potremo capire meglio se la “via europea” alla competizione globale nell’epoca digitale si basa su un terreno solido e una prospettiva robusta di affermazione o se invece proprio l’economia digitale richiede inevitabilmente che la UE, se intende davvero diventare competitore globale, non possa contare solo sul suo potere regolatorio e la forza del suo sistema economico ma debba prendere anche atto che un’epoca tecnologica è al tramonto e una nuova epoca è ormai in modo sempre più crescente sull’orizzonte del presente e del futuro. Ovvio che in quest’ultimo caso la volontà irrinunciabile di essere forte competitore globale anche nella Digital Age implicherebbe la necessità di un ripensamento ben più ampio del fondamento stesso della UE e della sua struttura organizzativa. Non basterebbero in questo senso gli atti delegati della Commissione e l’ampliamento dei poteri di questa e delle nuove Autorità nazionali di vigilanza a dare una risposta positiva a un problema di enormi dimensioni e di evidente portata strutturale.
Conclusioni
Se la forza di approvare questa regolazione venisse a mancare o se la sua approvazione di dimostrasse inadeguata, in assenza di una idonea strategia industriale digitale europea, a garantire alla UE la tutela della sua capacità di competere nell’epoca digitale, allora davvero per la UE comincerebbe una fase di profondo ripensamento della strategia sinora adottata e la dichiarata volontà di tutelare la sovranità digitale europea dovrebbe fare i conti con la inadeguatezza della UE a dotarsi di un sistema tecnologico adeguato alla sfida.
Per questo il Recovery fund dedica tanta attenzione anche a stimolare industria e tecnologie europee a partecipare proattivamente alla grande sfida che la UE ha lanciato al mondo digitale e per questo tutti noi europei dobbiamo seguire con grande attenzione il processo in atto, consapevoli che o la UE supera la prova o gli europei saranno tutti chiamati a confrontarsi con un’epoca di inevitabile decadenza delle loro prospettive e forse anche di alcuni aspetti fondamentali della loro civiltà.
