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L'analisi

Appalti e innovazione, troppa attenzione alle regole a discapito del risultato

Il Governo vuole valorizzare gli appalti dell’innovazione, con il lancio della piattaforma appaltinnovativi.gov e lo stanziamento di fondi ad hoc. Tuttavia, la direzione normativa intrapresa con la Legge delega al Codice appalti àncora il settore al rispetto dei formalismi, invece di focalizzarsi sul risultato

11 Giu 2019

Niccolò Cusumano

SDA Bocconi


L’attenzione della politica per gli appalti dell’innovazione è viva, come testimoniato anche dal lancio della piattaforma appaltinnovativi.gov.it utile strumento per chi opera nel campo del procurement pubblico. Tuttavia, è ancora troppo radicata nelle scelte normative la tendenza a ritenere più importante il rispetto delle regole formali, come i tempi delle procedure, piuttosto che il raggiungimento degli obiettivi: si rende necessario dunque un cambiamento culturale che sia orientato al risultato.

L’obiettivo della piattaforma Appaltinnovativi.gov

Con il lancio della piattaforma Appaltinnovativi.gov, AgID si pone l’obiettivo, citando testualmente la descrizione del portale riportata sul sito dell’agenzia, di “far conoscere un’amministrazione diversa, che sperimenta e sfida il meglio del mercato, della conoscenza e della capacità industriale, favorendo l’incontro tra domanda e offerta di servizi innovativi tra amministrazioni, operatori di mercato e centri di ricerca”.

Questa premessa è paradigmatica dell’approccio all’acquisto di innovazione: confronto con il mercato in modalità open challenge, sperimentazione, assunzione del rischio. La pubblica amministrazione si pone come committente sofisticato in grado di leggere in modo accurato il proprio fabbisogno e stimolare il mercato a proporre soluzioni innovative sfruttando le possibilità offerte dal Codice appalti.

Appalti e innovazione, la direzione della politica

Le politiche per supportare l’innovazione dal lato della domanda in cui la committenza pubblica svolge una funzione di test sono ampiamente supportate dalla Commissione Europea e godono anche di specifici finanziamenti, ad esempio nell’ambito del programma europeo per la ricerca Horizon 2020. La normativa degli appalti pubblici, improntata alla concorrenza, trasparenza e all’acquisto di soluzioni value for money (o offerta economicamente più vantaggiosa in gergo giuridico), unita a una tendenziale avversione al rischio da parte dei dipendenti pubblici rendono l’acquisto di innovazione complicato. A questo si deve aggiungere una mancanza di cultura del dialogo PA-Imprese, in un contesto in cui questo viene anzi visto con sospetto e per molti versi scoraggiato.

L’intenzione del Governo di dedicare fondi e promuovere un portale per dare visibilità a queste iniziative deve essere senz’altro accolta con favore. Quello che qui preme sottolineare, però, è che l’acquisto di innovazione deve poggiare innanzitutto su una cultura orientata al risultato, alla performance, anziché al rispetto delle regole formali. Occorre, in altri termini, creare le condizioni organizzative che consentano l’assunzione di responsabilità – e quindi di rischi – da parte dei manager e amministratori pubblici che scelgono di percorrere la strada dell’innovazione.

La previsione contenuta nelle bozze di legge delega per la riforma del Codice, in cui si parla di promuovere la discrezionalità e la responsabilità delle stazioni appaltanti fornendo alle medesime stazioni appaltanti misure e strumenti di supporto, è quindi un segnale positivo a cui bisognerà dare attuazione concreta, non soltanto modificando le norme, ma favorendo il cambiamento culturale e organizzativo delle amministrazioni. Scorrendo il testo si ha l’impressione, purtroppo, che il Governo, come quelli precedenti, continui a interpretare l’efficacia dell’acquisto in termini di rispetto dei tempi delle procedure anziché di risultato.

L’importanza della collaborazione pubblico-privato

La procedura è, infatti, solo un tassello del processo di acquisto. Molto più importanti e problematiche sono, a monte, le fasi in cui si rilevano i fabbisogni e si definisce l’approccio al mercato, a valle, la fase di gestione e valutazione del contratto. In queste fasi il manager pubblico deve esercitare in modo autonomo le proprie competenze e capacità. Occorre, inoltre, considerare come spesso l’innovazione non sia frutto di processi top down, provenienti dall’Amministrazione verso il mercato, quanto bottom up in cui sono gli operatori economici a proporre delle progettualità. Raramente le Pubbliche Amministrazioni sono attrezzate per far fronte a questo genere di richieste. Richieste che in primo luogo vengono spesso sottoposte agli Amministratori che inoltrano la domanda all’apparato burocratico. Più il progetto è innovativo, vuoi sotto gli aspetti delle modalità di collaborazione pubblico-privato, vuoi per l’oggetto, più il rischio che non si sia in grado di trovare un vestito amministrativo idoneo – ancora prima di reperire le risorse economiche – per dare seguito al progetto è elevato.

Ecco che lo sviluppo di modalità di interlocuzione e cooperazione pubblico-privato come appaltinnovativi.gov possono essere utili. A questo proposito si può fare anche qualche considerazione di carattere pratico. La piattaforma è strutturata in tre sezioni: fabbisogni, consultazioni, appalti. Se le finalità delle sezioni consultazioni e appalti sono chiare, la prima riporta delle consultazioni preliminari di mercato ex art. 66 del Codice, la seconda a delle procedure di selezione, la funzione della sezione “fabbisogni” appare meno definita. Vengono, infatti, pubblicati degli annunci, ma non esiste una funzione per avviare un’interlocuzione diretta. Il fabbisogno è, inoltre, presentato in modo vago, il che potrebbe scoraggiare un operatore economico dall’investire nella formulazione di una proposta.

Gli effetti della centralizzazione

Come ultima riflessione occorre chiedersi come l’acquisto di innovazione si ponga nei confronti dei processi di centralizzazione degli acquisti messi in atto negli ultimi anni. La centralizzazione ha, infatti, diversi effetti di tipo diretto e indiretto. Per quel che concerne gli effetti diretti in primo luogo la limitazione degli spazi di autonomia delle singole Amministrazioni, che esprimono il fabbisogno, comprime gli spazi di sperimentazione necessari a favorire l’innovazione.

In secondo luogo, alla centralizzazione viene in modo semplicistico attribuito un compito di standardizzazione dei processi e degli oggetti d’acquisto. Mentre l’innovazione spesso si declina con una risposta customizzata a fabbisogni specifici. Riguardo agli effetti indiretti la centralizzazione è stata accompagnata da un progressivo depauperamento di competenze sul territorio. Questo trend, in corso da anni per via delle politiche di blocco del turnover, rappresenta una minaccia alla concreta possibilità di stimolare l’innovazione.

Conclusione

Il tema degli appalti di innovazione è quindi un tema complesso, non soltanto per l’oggetto d’acquisto in sé, della gestione della procedura e definizione del contratto, ma soprattutto per la definizione di un contesto che favorisca l’innovazione, il confronto aperto della Pubblica Amministrazione con il mercato.

La trasversalità dei processi di acquisto fa sì che si sovrappongano problemi, politiche, strategie e strumenti spesso in contrasto tra loro e che richiedono azioni e investimenti di lungo periodo per favorire il cambiamento.

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