L'approfondimento

Appalti per favorire gli investimenti: che cambia con gli accordi di Agid con Confindustria e Mise

Gli appalti pubblici hanno un impatto su filiere produttive e mercati: è necessario adottare un’ottica strategica per rendere il procurement uno strumento per favorire gli investimenti. Questo l’intento alla base delle intese di Agid con Confindustria e Mise

03 Gen 2020
Federica Maria Rita Livelli

Business Continuity & Risk Management Consultant


Partendo dal presupposto che la domanda pubblica rappresenta uno strumento importante di politica industriale e che la spesa pubblica italiana per beni e servizi risulta pari a circa 140 milioni di euro, cioè l’8% del PIL, è evidente che le scelte di acquisto operate dalla PA influenzano il mercato e le filiere produttive.

Sulla base di queste premesse è necessario, oggi più che mai, attuare una politica strategica per il Paese, ovvero: il procurement deve essere considerato come uno strumento per favorire gli investimenti e stimolare la domanda al fine di favorire la competitività attraverso l’implementazione un sistema di appalti pubblici efficace, trasparente, digitale ed intelligente.

Vanno in questa direzione gli accordi sottoscritti tra il mondo dell’industria e della PA digitale. Vediamo come.

L’intesa tra Confindustria, Agid e Regioni

Confindustria, oramai da più di 2 anni, si impegna a gestire il tema degli appalti pubblici innovativi (anche a livelli regionali e di formazione degli addetti al lavori) nella ferma convinzione che essi possano costituire una straordinaria leva di politica industriale per il Paese. Il Protocollo d’Intesa, sottoscritto a settembre del 2018 con AgID, con la Conferenza delle Regioni e con la collaborazione di Itaca (Istituto per l’innovazione e la trasparenza degli appalti e la compatibilità ambientale) ne è un’ulteriore prova. Approfondiamo il tema.  Si mira ad attuare un sistema di appalti pubblici in grado di generare risparmi nella PA, di valorizzare le competenze e le capacità d’innovazione degli operatori economici. Si vuole favorire una migliore conoscenza ed utilizzo degli appalti innovativi – previsti dalla legislazione nazionale e comunitaria – per attuare un sistema strategico di appalti pubblici, digitale e intelligente, funzionale alla crescita del sistema Paese.

I capitolati tecnici degli appalti di innovazione sono particolari, in quanto all’interno del capitolato va inserito e descritto qual è il problema e non la soluzione che si intende acquisire. Si tratta di un’opportunità unica per parlare di pre-commercial procurement e public procurement for innovative solutions, due temi particolarmente rilevanti per la Commissione Europea che nel programma Horizon 2018-2020 ha concretamente messo a disposizione degli Stati membri oltre 200 milioni di euro a supporto della PA e delle PMI per favorire l’innovazione tecnologica a servizio del cittadino. Ricordiamoci che in Europa, rispetto agli USA, si investe cinque volte in meno sul procurement innovativo. Gli Usa nel 2015 hanno investito nel procurement innovativo una somma pari a 50 miliardi di euro, mentre in Europa ne sono stati investiti solo 10.

Un Paese moderno dovrebbe rimanere al passo con i processi di globalizzazione e sviluppare una cultura digitale al fine di essere competitivo rispetto agli scenari più avanzati a livello europeo e mondiale. La sfida dell’innovazione si può vincere con una seria politica degli investimenti. Pertanto il Protocollo d’Intesa firmato da AgID, dalla Conferenza delle Regioni, da Confindustria e da Itaca è da considerarsi un vero e proprio impegno che necessita ora di essere attuato in tempi brevi grazie anche alla messa a disposizione di apposite risorse europee per sostenere le azioni di procurement dell’innovazione. Tutti i soggetti firmatari si prefiggono di passare dalle parole ai fatti e ne è una dimostrazione la serie di road-show organizzati in questi mesi da Confindustria, a testimonianza che qualcosa si sta già muovendo.

L’accordo Agid-Mise

L’accordo sottoscritto a luglio 2019 tra AgID e Mise è una prova della volontà di trasformazione in atto e rappresenta, non solo uno strumento per il Mise, ma anche per tutte le PA Italiane, in quanto facilita l’adozione di appalti di innovazione. L’accordo AgID-Mise discende da un decreto del Ministro dello Sviluppo Economico del 31 gennaio 2019 che stanzia 50 milioni di euro per appalti pre-commerciali d’innovazione. L’accordo serve a creare una struttura integrata che, sfruttando l’esperienza di AgID nel procurement e la dotazione finanziaria del Mise, mette a punto dei bandi pre-commerciali . AgID fungerà da stazione appaltante delle gare e, in sinergia con il Mise, si occuperà della selezione dei fabbisogni di innovazione delle PA. Attraverso una call pubblica si spiegherà il fabbisogno espresso dalle PA in base a criteri generali di accessibilità, innovazione, scalabilità e mobilità sostenibile. Tale call sarà rivolta agli operatori economici, alle università, ai centri di ricerca ed alla società civile e, successivamente, verrà effettuata una selezione della procedura.

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Il primo bando di domanda pubblica intelligente, come leva per l’innovazione, è stato presentato contestualmente alla sottoscrizione dell’accordo ed è rivolto a soddisfare il “Fabbisogno di mobilità e specificità territoriali”, in un’ottica di miglioramento della vivibilità delle città italiane attraverso misure di gestione del traffico e riduzione dell’inquinamento, rendendole maggiormente attrattive. Procedure innovative e agili, non presenti sino ad oggi sul mercato che, di volta in volta, saranno selezionate e contribuiranno a favorire il dialogo aperto con tutti gli attori del mercato, ad incentivare lo sviluppo di soluzioni intelligenti ed all’avanguardia, senza trascurare il processo di razionalizzazione della spesa pubblica. Una piccola rivoluzione è quindi in atto: ci troviamo di fronte non più ad un approccio bottom down, bensì bottom up. I fabbisogni di domanda pubblica intelligente saranno presentati attraverso bandi a cui imprese, start-up, università, centri di ricerca potranno partecipare e presentare i loro progetti pensati per soddisfare i fabbisogni del Paese ed i fondi, messi a disposizione dal Mise, serviranno per coprire i costi di ricerca, sviluppo, prototipazione e sperimentazione. La PA potrà, successivamente, utilizzare i risultati della sperimentazione e chiedere al mercato lo sviluppo di specifici prodotti e servizi in linea con i requisiti vincenti della fase di sperimentazione. La PA svolgerà, per la prima volta, un ruolo di early adopter acquisendo beni e servizi ad elevato valore di innovazione, non ancora commercializzati ed in fase di standardizzazione.

Una PA più resiliente

L’accordo tra AgID e Mise ed il Protocollo d’Intesa tra AgID, Confindustria, Conferenza delle Regioni ed Itaca confermano la necessità di attuare un cambio culturale per un paese che, negli ultimi anni, non ha investito sufficientemente nella PA. Una trasformazione digitale costituisce la migliore leva competitiva per affrontare le sfide dei mercati, dato che un Paese digitalizzato, dove la PA si adopera per accogliere la leva del processo di innovazione, risulta essere maggiormente competitivo. Ma sappiamo che l’Italia è in ritardo nello sviluppo digitale e, precisamente, è al 24° posto in Europa. Ora, considerando il fatto che il nostro paese è la seconda manifattura in Europa e tra le prime cinque a livello globale, è sempre più urgente implementare le politiche necessarie per sopperire a questo gap strutturale. Per recuperare l’attuale divario è quindi necessario agire prontamente e velocemente: il governo deve mettere a disposizione le risorse necessarie a fronte della consapevolezza del ritardo accumulato.

Una PA efficiente e resiliente potrà essere garantita se riuscirà non solo a contenere i costi, ma soprattutto a migliorare le competenze del proprio personale e degli altri attori, in particolar modo quelle informatiche. Grazie ad Itaca, braccio operativo del Protocollo d’Intesa, le regioni si sono dotate di un piano per formare 25.000 addetti ai lavori della PA. Un piano di formazione strutturato e in termini brevi per diffondere gli strumenti di procurement innovativo e sopperire alla carenza di skills e know-how. Strategico sarà quindi il ruolo di Confindustria sopra descritto. Ad essa anche il compito sfidante di innovation broker, i.e. favorire le condizioni per far nascere partnernariati industriali necessari per sviluppare soluzioni innovative sollecitate con la domanda pubblica; promuovere l’informazione e la sensibilizzazione tra imprenditori e manager; attuare una programmazione di iniziative da realizzare a livello territoriale per sensibilizzare e formare sia le PA locali, sia le Aziende e le Associazioni del Sistema Federale sulle tematiche delle competenze della digitalizzazione e della cyber security; eseguire la mappatura delle best practice realizzate nell’ambito degli appalti pre-commerciali dalle imprese italiane.

Inoltre, non dobbiamo dimenticare che lo scenario che abbiamo di fronte implica una gestione dei rischi legati alle procedure degli appalti, alla digitalizzazione ed alla cyber security in un’ottica di garanzia di continuità operativa e di resilienza nello svolgimento delle pratiche di procurement innovativo: come in una grande orchestra sinfonica tutti gli elementi devono interagire tra loro e insieme contribuire a suonare la perfetta sinfonia. Altresì urgente investire maggiormente in termini di soggetti aggregatori, costituendo più Centrali Uniche di Acquisto che – laddove sperimentate sotto l’occhio vigile degli organi di garanzia – possono fornire grandi risultati in termini di risparmio a fronte di una maggiore efficienza. Pensiamo all’esempio virtuoso della regione Emilia Romagna che, con le Centrali Uniche di Acquisto è riuscita a risparmiare negli ultimi 3 anni ben 470 milioni di euro, il 20% grazie alle azioni degli enti locali ( i.e. gli acquisti centralizzati di 328 comuni) e 80% frutto delle 14 aziende sanitarie.

Le sfide da affrontare

Come già sottolineato, serve indubbiamente una forte azione di sensibilizzazione e formazione, rivolta sia agli Amministratori sia agli operatori, oltre ad ipotizzare di portare il Protocollo d’Intesa a livello di discussione Regione per Regione dal momento che non tutte le Regioni hanno – per vocazione o per storia – la stessa sensibilità a poterlo mettere in campo. È necessario che tutti comprendano la portata di sfida di questo accordo: le Regioni, risparmiando risorse con l’efficientamento della spesa, potrebbero utilizzare tali risorse per altri fabbisogni. Inoltre azioni mirate a livello sia di Regioni, sia di Comuni italiani genererebbero una possibilità di investimento ulteriore a livello Paese, quali: considerare l’accorpamento di comuni piccoli, che non hanno più ragione di esistere, in macro aree (in particolare quelli con meno di 4.000 abitanti) in un’ottica di ottimizzazione e, ove non fosse possibile, rafforzare le unioni dei comuni, approccio fondamentale in un ottica di competitività, di aggregazione e preparazione degli appalti soprattutto se non si hanno le strutture operative pronte e capaci di svolgere tali attività.

AgID ha il compito di supportare la definizione di strategie, programmi e iniziative di procurement per l’attuazione dell’Agenda digitale italiana, oltre a realizzare una Piattaforma di servizi digitali per Amministratori e operatori che ne fanno richiesta, nell’ambito del progetto Italia Login finanziato dal PON Governance e Capacità istituzionale 2014-2020. Doveroso ricordare che è operativo il portale Appaltinnovativi.GOV realizzato da AgID per favorire il dialogo tra le PA e le imprese, la ricerca, le università; si stanno inoltre attuando procedure di acquisto più flessibili con conseguenti risparmi di spesa e si lascia agli operatori economici maggiori possibilità di offrire soluzioni differenti al fabbisogno di innovazione delle PA. A breve il portale sarà collegato con la piattaforma di Connext di Confindustria – importante esempio di collaborazione tra pubblico e privato – e sarà creato un collegamento con i portali di Open Innovation delle Regioni.

Secondo Stefan Pan, Vice Presidente di Confindustria e Presidente del Consiglio delle Rappresentanze Regionali e per le Politiche di Coesione Territoriale, «È necessario creare un vero e proprio ecosistema dell’innovazione, che metta insieme domanda e offerta ponendo attenzione sulle ricadute e sull’impatto che gli interventi di innovazione devono produrre in termini di crescita del sistema Paese». Se vogliamo un Paese all’avanguardia, maggiormente moderno e migliore, tutti gli attori coinvolti devono fare in modo che la spesa pubblica sia effettuata nel modo corretto evitando gli sprechi e perseguendo l’efficientamento, a vantaggio del sistema Paese, dei cittadini e dei territori. Una sfida che merita di essere presa sul serio, ora che gli strumenti ci sono ed è, quindi, possibile far viaggiare più velocemente il nostro Paese.

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