L'analisi

Legge di bilancio, le norme paradossali che frenano l’innovazione

Norme della Legge di bilancio 2020 si scontrano con i provvedimenti adottati negli anni per favorire il processo di digitalizzazione dell’Italia e, in particolare, della PA: eppure, per innovare bisogna puntare sugli investimenti

30 Set 2020
Marius Bogdan Spinu

Dirigente - Area per l'Innovazione e Gestione dei Sistemi Informativi ed Informatici - Università degli studi di Firenze


L’impostazione della Legge di bilancio 2020  crea i presupposti per un blocco dell’intero percorso di investimenti utili al processo di digitalizzazione della PA e, in generale, dell’Italia. Eppure, la tecnologia è uno dei driver più importanti dell’innovazione e della crescita e investire in digitale è una delle condizioni necessarie per garantire un futuro al nostro Paese. Vediamo i paradossi normativi e quali rischi si corrono.

Il contesto

Innanzitutto ricordiamo che in Italia il processo di digitalizzazione ha ormai una lunga storia e ha avuto i suoi alti e bassi come da altri parti. Il Decreto Legislativo 7 marzo 2005, n. 82, chiamato anche “Codice dell’amministrazione digitale” è un punto di riferimento a livello normativo e dimostra che (già dal 2005) la digitalizzazione in generale, ed in particolare quella della Pubblica Amministrazione, fosse un punto di attenzione anche al livello politico. Necessariamente, dopo il 2005 il CAD è stato rivisto diverse volte. Fortunatamente negli ultimi anni ci sono state diverse evoluzioni e ulteriore attenzione da parte della politica. Tant’è che la creazione e le iniziative dell’AGID, del Team per la trasformazione digitale e poi del Ministero dell’Innovazione lasciavano prospettare l’inizio di un nuovo percorso di crescita e investimenti che avrebbe garantito il necessario, e direi urgente, miglioramento della situazione in tema di digitalizzazione e attivazione di un processo governato di crescita.

Cosa dice la normativa

Riguardo ai paradossi della Legge di bilancio, i punti fondamentali da sottolineare sono:

  • Lato AGID e piano triennale si inizia (dal 2017) un processo di evoluzione del settore ICT che vede, tra altre iniziative, la razionalizzazione dei data center, la migrazione in cloud e l’utilizzo del software a servizio (SAAS) come elementi indicativi del processo di evoluzione digitale. Dal punto di vista finanziario questo significa spostamento dei costi da “investimenti” a “spesa corrente”.
  • Vengono accelerati i percorsi di adozione delle piattaforme nazionali, di digitalizzazione dei processi e di attivazione di nuovi servizi digitali a utenza e cittadini. Tutto prevalentemente in “SAAS” quindi a incremento della “spesa corrente”.
  • La legge di bilancio 2020, (legge n. 160 del 27.12.2019) introduce limiti nella “spesa corrente” della PA su due fronti:
    • Comma 591 che riguarda tutti gli ambiti della PA che “a decorrere dall’anno 2020 […] non possono effettuare spese per l’acquisto di beni e servizi per un importo superiore al valore medio sostenuto per le medesime finalità negli esercizi finanziari 2016, 2017 e 2018”. 
    • Il comma 610 invece inasprisce tale vincolo solo per l’ambito ICT e impone la riduzione del 10% della spesa corrente per il settore informatico in contraddizione con tutto quanto fatto in precedenza. Il settore ICT deve quindi garantire: “Assicurano, per il triennio 2020-2022, anche tramite il ricorso al riuso dei sistemi e degli strumenti ICT (Information and Communication Technology), di cui all’articolo 69 del codice di cui al decreto legislativo 7 marzo 2005, n. 82, un risparmio di spesa annuale pari al 10 per cento della spesa annuale media per la gestione corrente del settore informatico sostenuta nel biennio 2016-2017 “.
      Si aggiunge anche i comma 611 che riporta: “La percentuale di risparmio di cui al comma 610 e’ ridotta al 5 per cento per le spese correnti sostenute per la gestione delle infrastrutture informatiche (data center) delle amministrazioni di cui al medesimo comma 610, a decorrere dalla rispettiva certificazione dell’Agenzia per l’Italia digitale (AgID) del relativo passaggio al « Cloud della PA » (CSP o PSN), al netto dei costi di migrazione”

L’affidamento che fa il comma 610 sul riuso del software non è sostenibile anche solo perché il software a riuso (spesso immaturo per poter essere facilmente esteso) andrà installato su un’infrastruttura a servizi e quindi introdurrà necessariamente costi di gestione. Ai quali si aggiungono costi di introduzione, di interfacciamento e integrazione con altri applicativi, di formazione, ecc. Il comma 611 fa un giusto riferimento alle iniziative dell’AGID che sembra però interpretare all’incontrario. Visto che il piano triennale impone la chiusura “senza indugio” dei data center di categoria B sarebbe immaginabile una riduzione più significativa della spesa per il data center che genererebbe poi un aumento della spesa per i servizi.

Tali impostazioni normative vengono confermate dalla circolare nr. 9 del MEF di maggio 2020 e nemmeno il fondamentale ruolo dell’ICT nella gestione dell’emergenza sanitaria riesce a far cambiare idea, tant’è che nel Decreto rilancio è stata prevista la “deroga alle riduzioni di spesa per la gestione del settore informatico in ragione dell’emergenza da Covid-19” solo per il Ministero della salute e per le Università e solo per il 2020. Rimane sempre valido il comma 591.

Il periodo di riferimento

Anche il periodo di riferimento, biennio 2016-2017, sembra essere una scelta infelice visto che nel frattempo molte sono state le iniziative in tema di digitalizzazione e diverse di queste rischiano di essere vanificate. Le nuove versioni del CAD, l’impegno della politica (spesso con interventi diretti di ministri e primi ministri), i piani triennali per l’informatica nella PA, i progetti portati avanti da AGID e dal Team per la trasformazione digitale nascono dopo il 2016 e sono solo alcuni degli esempi a supporto delle speranze di crescita e rinnovata attenzione al digitale. Non dimentichiamo la figura del Responsabile per la Transizione al Digitale (art. 17 del CAD rivisto nel 2017), inteso, almeno inizialmente, come ambasciatore del digitale nelle singole PA, e responsabile in prima persona delle iniziative e azioni di digitalizzazione. Lodevole senz’altro anche il cambio di rotta nella governance nazionale dove si parla di principi fondamentali dell’informatizzazione (once only, digital by default, ecc.) e anche della necessaria revisione e reingegnerizzazione dei processi prima della loro digitalizzazione.

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A supporto del confronto con il periodo di riferimento della legge finanziaria possiamo utilizzare i risultati della “Commissione parlamentare di inchiesta sul livello di digitalizzazione e innovazione delle Pubbliche Amministrazioni e sugli investimenti complessivi riguardanti il settore delle tecnologie e della comunicazione” istituita a giugno 2016 con deliberazione della Camera dei deputati. L’inchiesta, disponibile sul sito docs.italia.gov (a questo link), pur individuando alcuni elementi positivi, rileva nel 2017 una situazione particolarmente critica. Nelle conclusioni riporta che “Le pubbliche amministrazioni, nella grande maggioranza dei casi, approcciano il tema del digitale in modo episodico e non organico. Sicuramente non strategico e non prioritario”.

Il confronto europeo

Nel capitolo dedicato alla spesa si rileva che la spesa nel settore ICT della PA è stimata in circa 85 euro pro capite “che confrontato con quello degli altri Paesi risulta effettivamente basso”. E parlando di confronto a livello europeo possiamo fare riferimento al report DESI (Digital Economy and Society Index), che annualmente fa il punto sul percorso di digitalizzazione in Europa.

Nel 2016, l’Italia era al quartultimo posto nel ranking complessivo, al 17essimo posto per i sevizi pubblici digitali e al quintultimo per le competenze digitali. Sfortunatamente, seppur complessivamente gli indici DESI siano migliorati, nel nuovo report DESI 2020 l’Italia rimane quart’ultima in Europa negli indici generali, arretra di due posizioni nella digitalizzazione dei servizi digitali pubblici e diventa ultima per quanto riguarda le competenze digitali (superata, rispetto al 2016, dalla Grecia, Cipro, Romania e Bulgaria). Pare evidente che gli sforzi in questo settore devono essere incrementati e non diminuiti.

Conclusione

In conclusione, se questa impostazione non viene modificata, esiste il rischio concreto che, sul piano della digitalizzazione, la PA italiana torni indietro di 4 anni (e ci resti per almeno altri 3) accumulando un ulteriore ritardo rispetto agli altri paesi europei. È probabile che alcune amministrazioni si trovino nella condizione di spegnere servizi attivati negli ultimi anni, o addirittura nella difficile situazione di valutare la chiusura di servizi attivati in seguito ad obblighi normativi. Chiaramente è assai probabile che i servizi attivati nel 2020 nell’ambito dell’emergenza siano spenti nel 2021.

Dagli Stati Generali della scorsa estate sembra essere arrivato qualche segnale positivo, va bene parlare di tecnologie e di più Internet, va bene rivedere il codice degli appalti per portare la necessaria flessibilità negli acquisti e va bene anche la consapevolezza che bisogna investire tantissimo nell’università, nella ricerca e nella scuola. Speriamo anche in investimenti nella tecnologia, non ho evidenza di azioni per rimediare all’anomalia sulla spesa corrente.

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