L'approfondimento

Luci e ombre del DL Semplificazioni: ecco il giudizio della Corte dei Conti

Appalti pubblici, semplificazione digitale, economia green: la Corte dei Conti si è espressa in audizione sui tre macro argomenti del Decreto Semplificazioni, esprimendo pareri critici ma anche positivi punto per punto

06 Ago 2020
Manuel Salvi

DPO GRC Team


Ci sono luci e ombre secondo la Corte dei Conti nel DL “Semplificazioni” pubblicato in Gazzetta Ufficiale. La Corte ha analizzato gli argomenti principali del decreto e si è espressa al riguardo in audizione, formulando tre pareri. In particolare, il primo macro tema del Decreto, relativo ai Contratti pubblici, riceve le maggiori critiche: la Core accusa il DL di complicare un quadro normativo, quello degli appalti pubblici, già fin troppo complesso. L’accusa non è di poco conto se si pensa che l’obiettivo dichiarato dal nome del DL è semplificare e non certo complicare. L’introduzione di nuovi istituti, di norme transitorie, di elementi potenzialmente lesivi della concorrenza e non conformi al diritto europeo, potrebbero ottenere risultati opposti a quelli perseguiti.

Il secondo macro tema relativo alla semplificazione digitale non entra nel merito dei numerosi elementi introdotti dal DL Semplificazioni, limitandosi a sottolinearne l’importanza e l’improrogabilità di accelerare i processi di trasformazione digitale del paese e della Pubblica Amministrazione. La Corte rileva criticità che potrebbero permanere e inficiare un virtuoso percorso di digitalizzazione del paese quali la mancanza di una governance, la diversità tassonomica e il fenomeno dell’obsolescenza immediata tipico dell’ICT. Il terzo macro tema relativo all’economia green viene infine giudicato positivo dalla Corte dei Conti.

Vediamo nel seguito dell’articolo punto per punto quanto sollevato dalla Corte dei conti e soffermiamoci sugli elementi ritenuti maggiormente problematici.

Contratti pubblici

La Corte dei Conti pur riconoscendo i positivi intenti del DL Semplificazione, il quale dichiaratamente introduce una serie di novità per semplificare iter burocratici, ridurre i tempi autorizzativi e/o semplificare la capacità di spesa e investimento delle pubbliche amministrazioni. L’intento esplicito è quello di sbloccare risorse e aiutare la ripartenza dell’economia bloccata dalla pandemia globale. La Corte dei Conti pur riconoscendo la positività degli intenti “tesi a migliorare, in via transitoria, la capacità di acquisto della Pubblica amministrazione e, più in particolare, a imprimere una condivisibile accelerazione al ritmo di realizzazione delle opere pubbliche” ne critica le novità.

La “natura temporanea” di alcuni elementi quali ad esempio gli articoli 1 e 2, volti a alzare da 40.000 euro a 150.000 la soglia per gli affidamenti diretti e a ridurre da 5 a 3 le modalità di affidamento, pensati come ristimolo all’economia sono validi per un periodo limitato avente scadenza il 31 luglio 2021, introducono però degli elementi di criticità. La Corte dei Conti sottolinea che la “natura temporanea non giovi alla maggior chiarezza del quadro normativo che, al contrario, ne esce ancor più complicato venendosi necessariamente ad innestare, all’interno di una regolamentazione tra le più complesse del nostro ordinamento, complicate questioni di diritto intertemporale”.

Accusare un DL che di nome fa “Semplificazioni” di complicare il quadro normativo non è di certo di buon auspicio. Inoltre “non si possono ignorare le possibili conseguenze negative sulla concorrenza che potrebbero derivare da una simile attenuazione delle regole sulle procedure di gara che, oltre a risultare non coerente con la normativa dell’Unione Europea in materia, potrebbe recare un grave vulnus alla lotta alla corruzione”.

Conclusione degli appalti e ricorsi giurisdizionali

L’art. 4 (Conclusione dei contratti pubblici e ricorsi giurisdizionali) nell’intento di ridurre i ritardi nell’esecuzione degli appalti pubblici, prevede puntuali modifiche al Codice degli appalti. In particolare, viene previsto l’obbligo di motivare circa la mancata stipula del contratto nel termine previsto, e alla sollecita esecuzione del contratto, la stessa viene valutata ai fini della responsabilità erariale e disciplinare del dirigente preposto. In tema di responsabilità erariale la Corte dei Conti afferma: “Si osserva la possibile disarmonia tra una norma che – rinunciando a richiedere il risarcimento dei danni commessi dai pubblici dipendenti con somma imperizia, imprudenza e negligenza– deresponsabilizza l’operato dei pubblici dipendenti, mina alla base qualsiasi processo di selezione meritocratica degli stessi e fa gravare doppiamente sui contribuenti l’onere economico di tali azioni ed omissioni”.

La Corte dei Conti a tal proposito critica l’introduzione di nuove previsioni di responsabilità erariale riferite a condotte omissive (art. 4) e commissive (art. 6) che mal si conciliano con le disposizioni del medesimo decreto tendenti all’eliminazione temporanea della medesima responsabilità per fatti commessi con colpa grave (ma non anche per condotte omissive anch’esse gravemente colpose). Inoltre la Corte dei Conti critica ulteriormente tale contrasto normativo “monco in assenza dell’introduzione di una sanzione che… assicura sia l’effetto deterrente sulle condotte devianti sia l’effetto conformativo sul comportamento dei dirigenti seri e capaci”.

Il ruolo del Collegio Consultivo Tecnico

L’art. 6 del DL Semplificazione introduce l’istituzione del Collegio Consultivo Tecnico, una sorta di Dispute Board atto ad assistere e redimere rapidamente le controversie e le dispute tecniche di qualsivoglia natura, che possano rallentare o bloccare le opere. La Corte dei Conti in questo caso sembrerebbe essere contraria alla novità del Dispute board, per diversi motivi. Sembrerebbe ritenerlo depauperante per il know how della P.A. andando infatti a esternalizzare le attività di mediazione delle controversie e sembrerebbe ritenere la creazione di un nuovo collegio un ulteriore elemento di complessità più che di semplificazione.

Infine aggiunge: “Ai suddetti problemi, devono aggiungersi quelli tipici del mercato: esistenza di oltre 39.784 stazioni appaltanti, limitata capacità tecnica di molte di esse, presenza di operatori economici poco rispettosi dell’etica professionale, complessità burocratica, con creazione di rapporti di forza non paritari tra i funzionari delle stazioni appaltanti e gli operatori economici, infiltrazioni criminali, pratiche corruttive”.

Enti locali e riequilibrio finanziario

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Il DL Semplificazioni all’Art. 17 allenta le condizioni per i programmi di risanamento e riequilibrio degli Enti locali, partendo dal presupposto che il Covid abbia peggiorato considerevolmente il quadro economico esogeno. La Corte dei Conti pur ritenendo “ragionevole considerare l’esigenza di un rinvio delle valutazioni sull’idoneità del percorso di congruenza per il recupero delle condizioni di riequilibrio” critica alcuni elementi. La Corte ritiene preoccupante il venirsi “a determinare una sorta di anno zero” e lo “spezzare il nesso di continuità nelle procedure di risanamento farebbe venir meno il concetto di unitarietà della procedura“.

“Il comma 4 introduce interventi a regime nel sistema del risanamento che non sono ascrivibili alle finalità “provvisorie legate alla pandemia”. Inoltre la Corte dei Conti sottolinea che “dovrebbero continuare ad avere corso le verifiche delle Sezioni regionali di controllo che proseguirebbero ad assolvere una funzione di monitoraggio utile al fine di sollecitare interventi correttivi, pur senza conseguenze sanzionatorie. E ciò anche al fine di evitare che l’applicazione generalizzata della norma possa apportare, i casi specifici, cricità che alla scadenza dell’efficacia della norma stessa, si rivelino di particolare, negativo impatto sull’equilibrio finanziario del singolo ente”.

Responsabilità erariale

L’elemento in assoluto più critico per la Corte dei Conti relativamente alle novità introdotte dal DL Semplificazione è sicuramente la questione della Responsabilità erariale. Il DL Semplificazione limita drasticamente l’ambito di operatività della giurisdizione della Corte dei conti, in parte in via strutturale (comma 1) ed in parte in via congiunturale, per il periodo di un anno (comma 2) è la forte critica che emerge dall’Audizione del 28 luglio 2020 al Senato della Repubblica. L’articolo 21 comma 1 introduce infatti la locuzione “La prova del dolo richiede la dimostrazione della volontà dell’evento dannoso”.

Il Consiglio di presidenza della Corte dei Conti “esprime preoccupazione in ordine alle conseguenze cui potrebbe dare luogo la novella de qua, atteso che la perseguibilità dei comportamenti dannosi nei confronti dell’erario per colpa grave, generalmente correlata ad un elevato grado di imprudenza/imperizia e/o di sciatteria amministrativa, costituisce la gran parte delle vertenze avviate dalle procure erariali e delle correlate sentenze di condanna, dovendosi ritenere, quindi, che i comportamenti “gravemente colposi” rechino danno alle risorse pubbliche poste a disposizione della collettività in maniera nettamente prevalente rispetto ai comportamenti dolosi”.

Il Consiglio di Presidenza della Corte dei Conti quindi timoroso che le fattispecie di responsabilità erariale venga eccessivamente depauperata “suggerisce al Parlamento di valutare la possibilità di una integrazione del testo, ampliando il campo di intervento di altri strumenti propri delle funzioni costituzionalmente intestate alla Corte dei conti, quali il controllo preventivo di legittimità e l’attività consultiva nelle materie di contabilità pubblica. Si potrebbe così risolvere il problema delle incertezze e titubanze che colpiscono i dirigenti pubblici responsabili unici dei procedimenti, dando loro certezze tempestive sulla correttezza dell’azione amministrativa intrapresa, mediante pareri specifici ovvero controlli preventivi di legittimità, che rassicurino anche in prospettiva di eventuali contenziosi (quindi garantendo maggiore speditezza) ma che lascino impregiudicata la perseguibilità giudiziaria dei citati casi di imprudenza/imperizia e/o di sciatteria amministrativa talmente grave da non poter essere accettata, pur in assenza di dolo, da parte di chi assume la responsabilità di gestire risorse pubbliche, spesso ingenti, con trattamenti economici comunque correlati all’importanza del ruolo”.

La Corte dei Conti pur comprendendo la finalità giustificata “dal fatto che vi sarebbe un tendenziale timore degli amministratori a provvedere per non incorrere nelle maglie della responsabilità” sottolinea che la soluzione introdotta dal DL Semplificazioni potrebbe comportare conseguenze deleteria. “L’approvazione della norma rischia di non perseguire l’obbiettivo prefissato, non costituendo il volano destinato a sbloccare l’attività amministrativa, recando ulteriori problemi interpretativi che non gioverebbero affatto alla correntezza degli affari trattati. Non solo, ma si consideri anche che se la responsabilità costituisce l’ostacolo alle firme dei provvedimenti, questi ultimi saranno adottati senza l’odierno naturale deterrente e quindi con maggiore “disinvoltura”, con probabile successivo interessamento della magistratura amministrativa”.

Semplificazione digitale

La Corte dei Conti pur valutando positivamente l’intenzione di coordinare e rafforzare gli strumenti di gestione, condivisione ed utilizzo del patrimonio informativo pubblici allo scopo di migliorare l’accesso ai servizi pubblici da parte dei cittadini, imprese ed istituzioni, sottolinea fra le righe del documento almeno 3 elementi di criticità:

  • Governance: “Le oggettive difficoltà di registrare progressi significativi nella risoluzione dalle criticità poste dal coordinamento di soggetti coinvolti, competenze, risorse e modelli organizzativi” vanno definitivamente superate e la stessa Corte dei Conti si autocandida al ruolo di “controllo preventivo eventualmente anche su alcuni rilevanti atti propedeutici e la valorizzazione di forme di controllo concomitante sulla gestione dell’intera procedura contrattuale, in particolare sulla fase dell’esecuzione. L’intervento, infine, può costituire l’opportunità della previsione di un efficace formula organizzativa che assicuri il coordinamento delle azioni poste dai soggetti istituzionali coinvolti nello sviluppo dell’informatica pubblica”.
  • Tassonomia: “Qualsiasi strategia nazionale non può prescindere, infatti, da una conoscenza puntuale delle risorse disponibili, che consenta di mettere consapevolmente a raffronto le esigenze, i costi ed i risultati ottenuti anche in termini di servizi effettivamente resi alla collettività, ivi inclusa la loro corretta percezione. Il quadro informativo della spesa, del resto, per l’informatica pubblica è influenzato dalle diverse tassonomie utilizzate all’interno dalle varie fonti informative (dati statistici o di fonte amministrativo-gestionale), rendendo i dati complessivamente non comparabili e difficilmente collegabili ai risultati effettivamente conseguiti”.
  • Obsolescenza immediata ICT: “il c.d. “rischio dell’obsolescenza immediata”, elemento che per le forniture I.C.T. assume il più alto valore ponderale riscontrabile sul mercato ed è direttamente collegato alle opportunità di risparmio derivanti dall’utilizzo delle più moderne tecnologie. A fronte delle procedure contrattuali oggi espletate dalle attuali centrali di committenza (ovvero, nel futuro, dall’auspicabile centrale unica di acquisto specializzata) nel rispetto della vigente normativa comunitaria e nazionale, potrebbe concorrere alla risoluzione dei predetti problemi il potenziamento generalizzato della funzione di controllo preventivo intestata alla Corte dei conti (eventualmente anche su alcuni rilevanti atti propedeutici)“.

Green economy, il parere positivo della Corte

In merito agli interventi del DL Semplificazioni in materia di attività di impresa e green economy la Corte dei Conti si dice soddisfatta ritenendo che “vanno valutati positivamente sia l’intervento di semplificazione amministrativa e realizzativa dell’infrastruttura per la banda larga; sia la chiarificazione del riparto di competenze tra Stato e Comuni in materia di impianti relativi alla tecnologia 5G. Per altrettanto, positivo giudizio va dato sugli interventi di ammodernamento degli impianti alimentati da fonti rinnovabili, della realizzazione delle reti energetiche nazionali e di distribuzione elettrica”.

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