PNRR, istruzioni per l'uso: ecco le regole per spendere le risorse a disposizione - Agenda Digitale

Lo scenario

PNRR, istruzioni per l’uso: ecco le regole per spendere le risorse a disposizione

Il PNRR mette sul piatto ingenti risorse per il rilancio dell’economia italiana, fondi che vanno spesi in modo oculato e onesto seguendo le normative: cartina di tornasole dell’operazione è il Regolamento UE 2021/241

03 Nov 2021
Giovanni Modafferi

Tecnologo ENEA

La credibilità delle nostre istituzioni e il futuro della nostra economia dipendono dalla capacità di spendere bene e con onestà le risorse del PNRR. Una sfida fondamentale da vincere seguendo le regole. Va sottolineato che la capacità di spendere bene e con onestà le risorse europee deve essere valutata in primis attraverso lo studio e l’applicazione del Regolamento (UE) 2021/241 che costituisce la “cartina di tornasole” dell’intera operazione comunitaria.

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L’espansione dell’economia italiana nei prossimi anni sarà sospinta dal NextGenerationEU lo strumento messo in campo dall’Ue per far fronte alle crisi in atto e rilanciare il progetto europeo attraverso una serie di riforme richieste a ciascuno Stato membro [1]. All’interno di questo strumento è previsto il Recovery and Resilience Facility (RRF) il dispositivo per la ripresa e resilienza che prevede di trasferire ingenti risorse agli Stati sotto forma di sovvenzioni e prestiti. I criteri di ripartizione delle risorse si basano sulla quota di popolazione e sul PIL pro capite. Più specificamente viene preso in considerazione il criterio della disoccupazione e del calo del PIL negli ultimi anni.

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I finanziamenti spettanti al nostro Paese sono circa il triplo dell’intero finanziamento comunitario previsto per il periodo 2014-2020 ed è necessario spenderli in un tempo relativamente ristretto, quattro o cinque anni al massimo. Le proiezioni economiche sono molto positive e prospettano uno scenario di crescita e di graduale riduzione del deficit e del debito pubblico. Un’occasione unica per riformare il nostro Paese, come evidenziato da più parti. La Commissione europea ha sostenuto gli Stati membri nell’elaborazione di progetti in base ai quali verranno erogate queste ingenti risorse. Tali progetti, denominati piani, definiscono il programma di riforme e investimenti dello Stato membro interessato. Seguendo gli orientamenti della Commissione europea gli Stati hanno presentato pertanto i loro piani tenendo conto dei quattro principi guida della Strategia annuale per la crescita sostenibile 2021 (i); delle raccomandazioni specifiche di cui sono risultati destinatari negli ultimi anni (ii) e degli obiettivi principali cioè quello di utilizzare più energia pulita oltre che rinnovare, ricaricare, rifornire, collegare, modernizzare, espandere, riqualificare e migliorare le competenze (iii) [2].

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La Commissione europea ha pubblicato anche delle linee guida per gli Stati membri per garantire che i piani nazionali siano conformi alle norme europee in materia di aiuti di Stato. Il Parlamento europeo e il Consiglio si sono occupati invece di approvare il Regolamento (UE) 2021/241 che istituisce formalmente il Recovery and Resilience Facility [3]. Per l’Italia come per tutti gli altri Paesi il primo compito è stato quello di predisporre il piano o Piano nazionale per la Ripresa e Resilienza (PNRR) presentato in ambito NextGenerationEU secondo le indicazioni previste negli articoli 17 e 18 del Regolamento (UE) 2021/241. Nella predisposizione del piano sono state seguite le grandi aree di intervento di “pertinenza” europea: transizione ecologica; trasformazione digitale; crescita intelligente; coesione sociale e territoriale; salute; politiche per la prossima generazione (next generation). La credibilità delle nostre istituzioni ed il futuro della nostra economia dipendono quindi dalla capacità di spendere bene e con onestà questi fondi. Per fare ciò è assolutamente necessario prevenire e reprimere qualsiasi tentativo di frode e infiltrazioni criminali a tutela dei cittadini, delle imprese e dell’Ue.

Perché semplificare è la chiave per spendere meglio

Per garantire il successo del PNRR si rendono, inoltre, necessari alcune interventi normativi che permettano la semplificazione delle procedure e l’accelerazione dei relativi iter di approvazione in modo da creare le migliori condizioni per una celere esecuzione dei progetti. Prevenire frodi e infiltrazioni criminali e attuare un’effettiva semplificazione amministrativa (e burocratica) sono, come in questo caso, fenomeni tra loro connessi e possono costituire almeno in alcuni Paesi una “rivoluzione del sistema” più che un cambiamento strutturale. Chi scrive è affascinato da cotanto impegno. L’operatore più illustre del diritto sia esso un giurista o un accorto legislatore, dopo secoli di “bizantinismi” è chiamato all’operazione inversa: risolvere semplificando. È certamente un nuovo umanesimo anche nel campo del diritto.

La revisione del Codice appalti

Tra le riforme da realizzare è stato scelta, come spesso accade negli ultimi anni, la revisione nel campo degli appalti del Codice dei contratti pubblici (D. Lgs. 50/2016). Per conseguire risultati apprezzabili è sicuramente necessario semplificare al massimo le procedure di aggiudicazione. Nonostante ciò, un’azione coraggiosa e di “rottura” dovrebbe essere quella di modificare anche il sistema sanzionatorio previsto in materia dal codice penale. In caso di turbativa d’asta si potrebbe prevedere una sanzione calcolata in percentuale sull’importo posto a base di gara (o al valore complessivo dell’appalto), per esempio sessanta o settanta per cento, anziché la «multa da euro 103 a euro 1.032» prevista al primo comma dell’attuale formulazione dell’art. 353 c.p. E’ possibile immaginare che una modifica del genere possa comportare un aumento reale dell’effetto preventivo della norma.

Le riforme sulla semplificazione sono state comunque avviate in alcuni dei settori oggetto del piano con il D.L. 77/2021 cd. decreto Semplificazioni. Il decreto reca agli artt. 2, 6 e 7 anche specifiche disposizioni in ordine alla governance del PNRR e modifiche agli artt. 61, 62 e 63 ad altrettanti istituti della legge 241/1990 ossia nell’ordine, esercizio del potere sostitutivo, silenzio assenso e annullamento d’ufficio. Il decreto Semplificazioni costituisce quindi un piccolo passo importante nella direzione corretta. Ma la strada è lunga e i passi o “riforme abilitanti” sono tante, da realizzare con assoluto raziocinio e relativa fretta.

Le regole per la ripresa

Un ruolo fondamentale è quello del Regolamento (UE) 2021/241. I piani sono stati elaborati considerando i criteri di valutazione esposti al paragrafo 3 dell’articolo 19 (Pertinenza, Efficacia, Efficienza e Coerenza) e secondo quanto previsto nel rinvio che lo stesso paragrafo fa all’Allegato V del Regolamento. La loro presentazione alla Commissione europea è avvenuta ai sensi degli articoli 17, 18 e 19, tenendo presente l’obiettivo generale di cui al paragrafo 1 dell’articolo 4 e i “principi orizzontali” di cui all’articolo 5. Questi ultimi si traducono nel dover interpretare il NextGenerationEU non come una grande legge di bilancio pagata dall’Ue ma per ciò che in realtà è: un piano volto a promuovere un cambiamento strutturale delle società secondo linee guida ben individuate. E questa è già un’indicazione molto precisa.

Anche in fase esecutiva i piani continueranno a “fare i conti” con le motivazioni e le giustificazioni esplicitate dallo Stato interessato alla Commissione europea ai sensi del paragrafo 4 dell’articolo 18. L’elencazione delle “spiegazioni” contenute nel paragrafo 4 è lunga e particolareggiata e contiene in sé tutti gli indicatori principali necessari a valutare ex post il raggiungimento degli obiettivi. Obiettivi che verranno valutati secondo il “calendario di sorveglianza e attuazione” contenuto nella proposta, propedeutica alla decisione di esecuzione del Consiglio, con la quale la Commissione ha validato preliminarmente i piani. Le modalità, il calendario di sorveglianza e attuazione, gli indicatori relativi al conseguimento dei traguardi e degli obiettivi, le modalità di accesso ai dati da parte della Commissione e, se del caso, i traguardi e gli obiettivi supplementari, sono ulteriormente specificati in accordi operativi che devono essere conclusi dallo Stato interessato e dalla Commissione.

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Le regole concernenti il pagamento, la sospensione e la risoluzione degli accordi riguardanti i contributi finanziari e i prestiti sono stabilite all’articolo 24. Nel caso in cui la Commissione accerti che i traguardi e gli obiettivi indicati nella decisione di esecuzione del Consiglio non siano stati conseguiti in misura soddisfacente, potrà sospendere il pagamento della totalità o di parte del contributo finanziario e, ove applicabile, del prestito secondo quanto previsto al paragrafo 6 dell’articolo 24. In materia di tutela degli interessi finanziari dell’Unione e controlli le disposizioni comunitarie sono in ogni caso chiare.

Ai sensi dei paragrafi 1 e 2 dell’articolo 22 gli Stati membri hanno degli specifici obblighi da realizzare per avanzare richieste di pagamento e realizzare gli audit oltre a dover porre in essere ogni azione necessaria a garantire che i finanziamenti erogati vengano utilizzati correttamente, in conformità a tutte le norme applicabili, in particolare per quanto riguarda la “prevenzione, l’individuazione e la rettifica delle frodi, dei casi di corruzione e dei conflitti di interessi”. Bene inoltre ricordare che Stati e “destinatari finali” dei fondi erogati hanno l’obbligo di autorizzare espressamente Commissione europea, Ufficio europeo per la lotta antifrode (OLAF), Corte dei conti e Procura europea (EPPO) a esercitare “i rispettivi diritti di cui all’articolo 129, paragrafo 1, del regolamento finanziario” e quindi potranno essere azionate indagini, compresi controlli e verifiche sul posto che, in conformità a specifiche disposizioni comunitarie, possono comportare misure a tutela degli interessi dell’Unione e, se del caso, sanzioni amministrative.

Conclusione

Solo tenendo ben a mente queste regole, che possono essere definitive “basilari” sarà possibile dare piena esecuzione ai piani puntando al pieno raggiungimento degli obiettivi. L’Italia quest’anno ha dimostrato nello sport non solo di riuscire a competere ai più alti livelli mondiali ma di riuscire anche a vincere convincendo tutti, in primo luogo sé stessa. Gli obiettivi del PNRR hanno il fine ultimo di trasformare le nostre economie, creare opportunità e posti di lavoro per realizzare, con uno sforzo assolutamente necessario, l’Europa in cui vogliamo vivere. Sarà bene non dimenticarlo.

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Note

  1. Il NextGenerationEU è stato illustrato dalla Commissione europea il 27 maggio 2020. _Cfr. Comunicazione della Commissione europea del 27 maggio 2020 COM (2020) 442 final “Il bilancio dell’UE come motore del piano per la ripresa europea”.
  2. Commission Staff Working Document Guidance To Member States Recovery and Resilience Plans – Brussels, 17.9.2020 SWD 2020 205 final
  3. Regolamento (UE) 2021/241 del Parlamento europeo e del Consiglio del 10 febbraio 2021 che istituisce il dispositivo per la ripresa e la resilienza.

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