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L'approfondimento

Procurement, gli appalti pre-commerciali volano per l’innovazione del Paese

Il modello degli appalti pre-commerciali rappresenta un utile strumento strategico per spingere l’innovazione della pubblica amministrazione. Ecco tutte le regole e le caratteristiche di questo mezzo

10 Gen 2020
Imma Orilio

Senior Advisor FPA-Digital360


Gli strumenti di procurement rappresentano un volano per la digitalizzazione del sistema Paese. La normativa viene in aiuto dei settori pubblici fornendo mezzi utili come gli appalti pre-commerciali e gli appalti pubblici di soluzioni innovative. Approfondiamo la prima categoria, spiegando come mai risulta essere particolarmente strategica.

Il contesto europeo e quello italiano

In un momento di ristrettezza delle finanze pubbliche e tra importanti cambiamenti demografici e crisi delle ideologie “storiche”, il mantenimento della concorrenzialità europea sul piano mondiale dipende dalla nostra capacità di creare i milioni di posti di lavoro a sostituzione di quelli persi, al fine di poter mantenere il nostro livello di vita per il futuro, il che non può prescindere all’innovazione di prodotti, servizi, imprese, nonché di processi e modelli sociali. Questo è il motivo per cui l’innovazione è stata posta al centro della strategia Europa 2020 e sarà strumento del cambiamento anche nel prossimo programma 2021-2017.  In Italia poi, in un contesto sociopolitico ideologicamente disorientato, il SSN, ormai vecchio di 30 anni, non risulta più sostenibile rispetto al fabbisogno attuale e dell’immediato futuro e necessita di nuove formule di assistenza per dare risposta ai bisogni di una comunità sempre più grande, vecchia e malata.

Più volte ho affrontato l’argomento sostenendo che perché un sistema sanitario nazionale sia economicamente sostenibile va pensata una nuova modalità di approvvigionamento, erogazione e gestione dei servizi sanitari pubblici, in un contesto organizzativo che va esso stesso radicalmente rivisto alla luce della tecnologia attualmente disponibile e della digitalizzazione dei processi. Poiché le politiche economiche e occupazionali degli Stati membri sono sviluppate e coordinate secondo modalità volte a salvaguardare la competitività dell’Unione sul mercato mondiale, se si vogliono cogliere le enormi opportunità che l’innovazione offre al Sistema Paese, non solo in una prospettiva di sviluppo economico ma anche in una prospettiva di crescita culturale e di incremento della partecipazione attiva dei cittadini alla vita politica, occorre tracciare le linee di una policy dell’innovazione seria, matura e condivisa.

La strategia dell’innovazione

Attraverso i Programmi Quadro Pluriennali dal 1984 a oggi, la politica comunitaria ha definito obiettivi, priorità e condizioni, perché l’intervento finanziario della Commissione avesse come obiettivo e risultato lo sviluppo sostenibile. Chiaramente, tutto ciò si scontra con la recessione economica e la confusione in cui si trova soprattutto il nostro tessuto industriale, data l’instabilità politico-economica di cui il nostro Paese soffre da ormai troppo tempo. L’innovazione rappresenta un veicolo strategico per raggiungere anche gran parte degli obiettivi di altre aree tematiche di sviluppo previste nell’Agenda europea, toccando un ampio ventaglio di attività, che vanno ben oltre la ricerca e il trasferimento tecnologico.

Spesso gli attuatori pubblici intendono erroneamente l’innovazione come sinonimo di tecnologia, riducendola al solo aspetto di “innovazione tecnologica”. In realtà esistono varie forme di innovazione: prodotto, processo, organizzazione e commercializzazione. Ugualmente, da un punto di vista operativo, gli strumenti e i supporti che guidano all’innovazione, in particolare le PMI, spingono verso nuovi modelli organizzativi e collaborativi e nuove forme di procurement. Più volte abbiamo detto che per lo sviluppo di un’economia basata sulla conoscenza, chi “progetta l’innovazione” dovrà tenere conto di alcuni aspetti:

  • Saper riconoscere i fattori abilitanti capaci di sostenere l’innovazione e impattanti sugli aspetti chiave del processo produttivo: risorse umane, prodotto, finanza e strumenti di supporto.
  • Investire in Ricerca e Sviluppo, valutare e valorizzare la proprietà intellettuale, fare sistema.
  • Definire gli obiettivi e gli scenari possibili in termini di sviluppo prodotti e/o servizi innovativi e loro consequenziali impatti economici, ottimizzando la propria organizzazione aziendale in maniera funzionale ai risultati attesi.

Fondamentale sarebbe una mirata azione normativa che faccia da volano all’innovazione, finalizzandosi a diffondere e trasferire competenze e know-how, socializzare i risultati della ricerca, creare solide reti tra le imprese e la ricerca, sperimentare sul campo i vantaggi dell’innovazione, definire, infine, il perimetro di riferimento all’interno del quale si sviluppino la migliore offerta e la migliore domanda, contribuendo a ridurre il rischio economico e finanziario connesso alle attività di innovazione. Norme, e soprattutto regolamenti semplici, efficaci e condivisi, sono l’unico strumento per assicurare che ciò avvenga (pensiamo solo per un attimo alla “telemedicina” che ha avuto il tempo di diventare un termine obsoleto senza vedere la luce a livello di nomenclatori e tariffari). È chiaro però che l’innovazione più complessa non è quella tecnologica, ma quella che impatta sulle organizzazioni, perché sottende una rivoluzione culturale, che il nostro Paese non sembra ancora pronto a governare.

La Carta di Tallin

Con la Carta di Tallin per la prima volta si esprime un concetto basilare: oltre al suo valore intrinseco, un migliore stato di salute concorre al benessere sociale grazie al suo impatto sullo sviluppo economico, la competitività e la produttività. Sistemi sanitari altamente efficienti contribuiscono a creare sviluppo e benessere economico. In Italia però la montagna partorisce il topolino e il recepimento del concordato si traduce in unicamente in un sistema di indicatori che rappresenta il tentativo di coprire l’intero territorio nazionale in maniera completa e omogenea: quello dei Livelli Essenziali di Assistenza. La Carta in realtà chiarisce che “i sistemi sanitari devono dimostrare una buona performance” e impegna gli Stati membri a “promuovere la trasparenza e a rendere conto della performance del Sistema Sanitario nel raggiungimento di risultati misurabili”. Questo dunque è collegato non solo ai LEA, bensì al monitoraggio degli esiti e dunque all’appropriatezza.

Questo significa coinvolgere un ecosistema che esce fuori dall’ambito ospedaliero, raggiunge i territori e ne progetta una presa in carico che si ribalta non solo sulla qualità della cura ma sulla qualità della vita, di cui i LEA sono solo uno degli indicatori. Il nuovo PSN, inoltre dovrebbe rendere il SSN coerente alle aspettative e alle richieste di una società multietnica e in continua evoluzione, declinando il proprio compito, in termini di qualità, efficienza e corretto utilizzo delle risorse, nel rispetto delle competenze istituzionali e dei vincoli programmatici di finanza pubblica che il particolare momento di crisi impone. Indebolire progressivamente un sistema sanitario universalistico come il nostro significa demolire una conquista che altri paesi ci invidiano e assumono come benchmark.

Gli appalti innovativi

L’obiettivo della strategia di Lisbona per la crescita e l’occupazione non è solo trovare una soluzione alla cronica insufficienza degli investimenti nelle attività di R&S, ma anche accrescere la capacità dell’Europa di trasformare le invenzioni in nuovi prodotti e in posti di lavoro. La relativa lentezza nell’adozione delle innovazioni nel settore pubblico europeo e la frammentazione della domanda pubblica sono state sempre indicate dalle imprese come problemi importanti che occorre risolvere per ridurre i tempi di commercializzazione e permettere all’Europa di attrarre più investimenti nell’innovazione e nella ricerca.

Già nel 2006 la comunicazione COM (2006) 502 sottolineava l’importanza degli appalti pubblici per accrescere la capacità di innovazione dell’Unione europea, migliorando allo stesso tempo la qualità e l’efficienza dei servizi pubblici e nel 2007 parlava di promozione dell’innovazione al fine di garantire servizi pubblici sostenibili e di elevata qualità in Europa (SEC2007 1668). Nasce dunque la necessità, a livello di UE, di individuare strumenti adeguati affinché ciò si realizzi e si comincia a parlare di appalto innovativo.

Gli appalti innovativi sono procedure che avrebbero potuto ed ancora possono rivoluzionare le modalità e l’oggetto degli acquisti della Pubblica Amministrazione. Come sempre si parte dall’analisi del fabbisogno e dalla determinazione dell’offerta di mercato. Tanto più largo è il gap tra le due, tanto più sarebbe utile da entrambe le parti ricorrere a tale strumento al fine di produrre da una parte, la soluzione più in linea le esigenze della PA, dall’altra un’apertura di mercato insperata. Ovviamente va concepita una domanda pubblica qualificata e sfidante perché essa favorisca la crescita di capacità della ricerca pubblica e industriale, promuovendo lo sviluppo di prodotti e servizi innovativi, mantenendo allo stesso tempo alta la competitività sul mercato, e aprendo spazi all’occupazione di qualità. Il ricorso agli appalti innovativi in realtà consentirebbe, oltre all’introduzione nella PA di soluzioni innovative e delle tecnologie emergenti, con consequenziale miglioramenti dei servizi a cittadini ed imprese, da una parte l’innovazione di mercato utilizzando la spesa pubblica (che non è poco!); dall’altra l’empowerment, sul territorio nazionale, di significative competenze industriali e di ricerca. Ma cerchiamo di scendere un po’ nel dettaglio per cercare di chiarire che poi non è così complicato affrontare tale materia. Gli appalti innovativi comprendono gli appalti pre-commerciali e gli appalti pubblici di soluzioni innovative. In questo articolo ci occuperemo di analizzare il dettaglio dei primi rimandano i secondi ad un’altra pubblicazione.

Gli appalti pre-commerciali

Come indicato da Agid, “Gli appalti pre-commerciali (PCP) sono procedure di acquisto di servizi di ricerca e sviluppo, escluse dalla disciplina del Codice dei Contratti Pubblici, che consentono alle Pubbliche Amministrazioni di sviluppare e di sperimentare soluzioni nuove per risolvere problemi complessi che non trovano risposte soddisfacenti nel mercato”. Con tale termine si fa riferimento ad una modalità di conferimento di appalti di servizi di R&S, diverso da quelli “i cui risultati appartengono esclusivamente all’amministrazione aggiudicatrice perché li usi nell’esercizio della sua attività, a condizione che la prestazione del servizio sia interamente retribuita da tale amministrazione” (cit. ANAC – Comunicazione 9 marzo 2016). La differenza sostanziale sta nel fatto che in assenza della privativa da parte della PA, a fronte di un equo prezzo di mercato, l’intervento economico della stessa non costituisce un aiuto di Stato.

Più precisamente, nell’appalto pre-commerciale:

  1. il campo di applicazione è limitato ai soli servizi di R&S che può coprire esclusivamente attività di ricerca, elaborazione di soluzioni, messa a punto di prototipi fino allo sviluppo iniziale di quantità limitate di prodotti o servizi in forma di serie sperimentali.
  2. La produzione o fornitura di tali prodotti deve essere limitata e avere il solo scopo di incorporare i risultati delle prove sul campo e di dimostrare che il prodotto o servizio è idoneo per una produzione o una fornitura in massa conformemente a norme di qualità appropriate per il settore target
  3. si applica la condivisione dei rischi e dei benefici in quanto l’acquirente pubblico non riserva al suo uso esclusivo i risultati delle attività di R&S.
  4. l’intera procedura dell’appalto va organizzata in modo da garantire il massimo di concorrenza, trasparenza, apertura, correttezza e fissazione dei prezzi alle condizioni di mercato.

Fra gli esempi di soluzioni innovatrici e rivoluzionarie emerse da appalti di R&S si possono citare la tecnologia IP (Internet Protocol), il GPS (Global Positioning System), il calcolo ad alte prestazioni e innovazioni fondamentali nella tecnologia dei semiconduttori.

Gli ostacoli dello sviluppo esclusivo

Lo sviluppo esclusivo significa che l’acquirente pubblico riserva al suo uso esclusivo tutti i risultati e i benefici dello sviluppo (compresi i Diritti di Proprietà Intellettuale o DPI). Le imprese che sviluppano il prodotto o servizio non possono riutilizzare i risultati per altri potenziali clienti, il che si traduce di norma in un prezzo più elevato.  Lo sviluppo esclusivo ostacola l’innovazione poiché la concessione di diritti esclusivi all’acquirente pubblico priva le imprese di incentivi ad investire nella successiva commercializzazione. Il prezzo elevato della proprietà esclusiva dei risultati di un progetto riduce l’incentivo dell’acquirente pubblico a condividere i risultati con altri potenziali acquirenti pubblici e le conseguenze che ne derivano sono quella frammentazione del mercato che prima citavamo, in cui diversi acquirenti pubblici dello stesso settore che sviluppano le soluzioni ad un problema analogo con un eccesso di customizzazione, difficilmente produrranno soluzioni adatte per i mercati di settore.

Inoltre, quando la soluzione è offerta da molte tecnologie con diverse opzioni di concezione, il costo elevato dello sviluppo esclusivo rende difficilmente accessibile dal punto di vista economico l’aggiudicazione successiva a imprese diverse da quella che ha sviluppato il prodotto primario in caso di necessità di sviluppi concorrenti, pertanto la PA può ritrovarsi legata ad un unico fornitore; Infine, lo sviluppo esclusivo, essendo finalizzato alla soluzione di un bisogno aziendale, tiene a freno la sperimentazione innovativa, perdendo le opportunità offerte dallo sviluppo di soluzioni che potrebbero avere un maggiore valore aggiunto per il settore pubblico.

I concetti base degli appalti pre-commerciali

Perché siano convenienti gli appalti pre-commerciali si basano su diversi concetti fondamentali che nei prossimi paragrafi approfondiremo. La condivisione dei rischi e dei benefici alle condizioni di mercato prevede che i rischi e i benefici delle attività di R&S siano condivisi tra le parti in modo che esse abbiano entrambe interesse a promuovere un’ampia commercializzazione e adozione delle nuove soluzioni. La PA condivide i risultati delle attività di R&S tramite la pubblicazione dei risultati, la loro standardizzazione e la loro commercializzazione. La partecipazione dell’acquirente pubblico fin dalle prime fasi delle attività di R&S potrebbe generare un grande valore aggiunto per le seguenti ragioni: la valutazione delle prestazioni dei prototipi e dei prodotti sperimentali in un ambiente operativo reale consente da un lato l’indirizzamento dello sviluppo dei prodotti verso priorità dell’utente finale in una fase in cui è ancora possibile influire sulla pianificazione dell’azienda fornitrice e sugli standard in preparazione, dall’altro, la possibilità di un approfondito dettaglio funzionale delle nuove soluzioni consente di ridurre i tempi di commercializzazione per i fornitori e consente alle autorità pubbliche di adottare nuove soluzioni più rapidamente; una partecipazione preliminare al processo di innovazione permette di evidenziare in una fase iniziale potenziali problematiche di processo e normative che altrimenti non garantirebbero l’applicabilità delle nuove soluzioni nei servizi pubblici e in altri mercati.

Un altro strumento per ridurre i rischi e i costi delle attività di R&S consiste nel procedere all’aggiudicazione di appalti in fasi. I principi di base sono i seguenti:

  • interpellare il mercato in modo aperto e trasparente in modo che le imprese interessate possano elaborare, in concorrenza, le migliori soluzioni possibili per risolvere il problema;
  • analizzare e confrontare vantaggi e svantaggi di soluzioni alternative. Questo processo di apprendimento reciproco tra PA e imprese permette di consolidare le prescrizioni funzionali e i requisiti di prestazione sul lato della domanda, e verificare capacità e limitazioni dei nuovi sviluppi tecnologici sul lato dell’offerta;
  • organizzare gli appalti come una procedura graduale, che preveda valutazioni dopo ogni fase di R&S, per selezionare gradualmente le soluzioni migliori. Ciò consente agli acquirenti pubblici di orientare progressivamente lo sviluppo nel corso del processo per soddisfare al massimo le esigenze operative del settore pubblico;
  • studiare, fase per fase, gli strumenti di interoperabilità e trasportabilità delle soluzioni in corso di elaborazione in modo da garantirne la corretta standardizzazione;
  • mantenere almeno due imprese partecipanti fino alla fase finale per garantire condizioni di concorrenza sul futuro mercato. Mantenendo una pressione concorrenziale positiva sui fornitori, gli acquirenti pubblici possono ottenere le soluzioni migliori che il mercato possa offrire, evitando allo stesso tempo di essere legati ad un solo fornitore. Inoltre, un’impresa che ha accettato la sfida dello sviluppo competitivo è meglio preparata ad affrontare i mercati e ad attirare investimenti esterni, ad esempio i finanziamenti in capitali di rischio, per sfruttare ulteriori opportunità commerciali. Questo aspetto è particolarmente importante per le PMI.

Certamente nel breve periodo un processo di sviluppo competitivo può richiedere maggiori investimenti rispetto all’acquisizione presso un unico fornitore di una soluzione sperimentale di R&S limitata. Tuttavia, nel lungo periodo il rapporto qualità/prezzo e il tasso di successo del processo di sviluppo sono probabilmente più elevati. Si prevede inoltre che la ricerca di soluzioni accettate a livello di mercato di settore invece di soluzioni adattate alle esigenze locali, tramite la standardizzazione e la pubblicazione dei risultati delle attività di R&S, consenta di ridurre i costi delle soluzioni commerciali finali. Soprattutto con tale sistema si evitano modelli di autoreferenzialità tristemente noti nel settore delle aziende sanitarie che in certe occasioni si sono trasformante in software houses.

Le 5 fasi per la selezione dei concorrenti

La distribuzione delle fasi, come prevista nel GPA (Government Procurement Agreement) prevede 5 fasi attraverso le quali si opera la selezione progressiva dei concorrenti e l’elaborazione della soluzione finale; le prime 4 riguardano l’appalto pre-commerciale e il quinto è l’appalto pubblico per la produzione commerciale:

  • Fase 0: dall’analisi del fabbisogno risulta che lo stesso non è coperto da soluzioni di mercato percui si giustifica uno sviluppo ad hoc. Si elabora un’idea di progetto che viene messa al bando con una manifestazione di interesse cui risponderanno aziende, in concorrenza, corrispondenti al profilo individuato.
  • Fase 1: le imprese che aderiscono si interfacciano con la PA per l’elaborazione della proposta di soluzione. Questa fase termina con la valutazione delle proposte progettuale i l’eventuale esclusione di concorrenti senza i requisiti primari.
  • Fase 2: le aziende che superano la prima selezione mettono a punto dei prototipi e la fase si conclude con la scelta delle aziende che procederanno alla realizzazione di una demo sperimentale del prototipo sviluppato.
  • Fase 3: la/le aziende selezionate sviluppano il prodotto/servizio in versione limitata in forma di serie sperimentali e alla fine del periodo di trial si converge eventualmente verso l’appalto commerciale per l’acquisto dei prodotti/servizi richiesti. Soltanto alla fine dell’appalto pre-commerciale l’acquirente pubblico dispone di elementi di confronto che permettono di stabilire se le soluzioni sviluppate siano realmente migliori di quelle disponibili sul mercato al momento.
  • Fase 4: si bandisce un appalto pubblico aperto a tutti per l’acquisizione dei prodotti servizi che coprono il fabbisogno generale stimato. Il fatto che un’impresa abbia effettuato le attività di R&S e abbia messo a punto una serie sperimentale operativa non può costituire di per sé la garanzia dell’ottenimento di un contratto di fornitura in massa.

Separazione tra fase di R&S e commercializzazione

L’obiettivo è lo sviluppo efficiente sotto il profilo dei costi di soluzioni innovative per i servizi pubblici con una prospettiva più ampia e più globale.

Gli appalti pre-commerciali sono quanto consente agli acquirenti pubblici di filtrare i rischi tecnologici delle attività di R&S di potenziali soluzioni alternative prima di esserne coinvolti direttamente o acquistando prodotti grezzi, il cui adeguamento al processo di solito si rivela “un bagno di sangue” dal punto di vista economico o si configura nel finanziamento dello sviluppo di un nuovo prodotto dei cui benefici sull’immissione sul mercato fruirà solo l’azienda produttrice.

Cosa dice la normativa

L’Anac (come spiegato nell’art. 6, comma 7, lett. b) del D.Lgs. 12 aprile 2006, n. 163 del Codice) “vigila sui contratti di lavori, servizi, forniture, esclusi in tutto o in parte dall’ambito di applicazione di quest’ultimo, verificando, con riferimento alle concrete fattispecie contrattuali, la legittimità della sottrazione e il rispetto dei principi relativi ai contratti esclusi. In tale ottica fornisce alle amministrazioni aggiudicatrici e agli operatori del mercato indicazioni di carattere generale circa l’ambito oggettivo di applicazione degli appalti pre-commerciali (PCP), esclusi dall’applicazione del Codice, per evitare che un ricorso distorto agli stessi determini un’illegittima sottrazione degli appalti di servizi alla disciplina di riferimento”.

Per la materia che stiamo trattando vale dunque la pena di ricordare che “si definiscono servizi di ricerca e sviluppo quei servizi che consistono in un progresso scientifico ottenuto nei vari campi delle scienze naturali o sociali nelle tre aree della ricerca e sviluppo, ovvero: ricerca di base, ricerca applicata e sviluppo sperimentale.  Pertanto, gli appalti pubblici pre-commerciali comprendono unicamente i contratti di appalto di servizi di ricerca e sviluppo tecnologico (R&S) che prevedono:

  • la condivisione dei rischi e dei benefici alle condizioni di mercato tra acquirente pubblico e soggetti aggiudicatari per lo sviluppo di soluzioni innovative, non già presenti sul mercato, a partire dall’ideazione fino allo sviluppo iniziale di quantità limitate di prodotti o servizi sperimentali idonee a risolvere un problema irrisolto e tecnologicamente complesso, posto dall’acquirente pubblico;
  • la clausola di non esclusività, in funzione della quale la stazione appaltante non riserva al suo uso esclusivo i risultati derivanti dalle attività di R&S;
  • il cofinanziamento da parte delle imprese aggiudicatarie.

Tali servizi di R&S sono svolti per il raggiungimento di uno scopo obiettivamente e intrinsecamente aleatorio (non deve sussistere certezza dell’effettiva riuscita della ricerca) e non possono essere diretti alla realizzazione di soluzioni la cui ripetibilità è assicurata dall’esistenza di soluzioni offerte dal mercato già prima dell’indizione della gara; essi devono essere rivolti, infatti, allo sviluppo di una soluzione non disponibile o non pienamente disponibile sul mercato.  Più precisamente, con l’appalto pre-commerciale la ricerca è mirata a un progetto altamente innovativo, più difficile da gestire rispetto a situazioni nelle quali l’elemento della innovatività è presente ma assai limitato. Di converso, la categoria di appalto pre-commerciale non comprende quei servizi di R&S che sono svolti in modo permanente e funzionali all’esercizio delle attività ordinarie della PA, come i servizi di consulenza, formazione. Gli ambiti normativamente indicati per il ricorso agli appalti pre-commerciali[3] riguardano:

  • lo sviluppo delle comunità intelligenti,
  • la produzione di beni pubblici rilevanti,
  • la rete a banda ultralarga, fissa e mobile, tenendo conto delle singole specificità territoriali e della copertura delle aree a bassa densità abitativa, e i relativi servizi,
  • la valorizzazione digitale dei beni culturali e paesaggistici,
  • la sostenibilità ambientale,
  • i trasporti e la logistica,
  • la difesa e la sicurezza.

Gli ulteriori ambiti nei quali l’appalto pre-commerciale può rappresentare un utile, efficace e legittimo strumento di incentivo per lo sviluppo delle conoscenze scientifiche e tecnologiche, in modo da soddisfare con i minor costi possibili e i tempi più rapidi esigenze pubbliche che non potrebbero essere altrimenti soddisfatte, sono sicuramente quello sanitario, per assicurare cure sanitarie di elevata qualità a prezzi accessibili, dell’efficientamento energetico e della lotta contro i cambiamenti climatici.

Quando l’appalto pre-commerciale non è ammesso

Schematicamente, la procedura di appalto pre-commerciale non può essere ammessa nei seguenti casi:

  • allorché l’appalto risulti finalizzato in prevalenza all’acquisto di forniture o lavori di R&S e non già di servizi di R&S, nell’ambito dei quali l’oggetto della prestazione è rappresentato dallo svolgimento di attività di ricerca e sperimentazione; sul punto, si consideri che le forniture di R&S godono di un’autonoma disciplina sia nell’ordinamento comunitario, sia in quello interno; tale normativa, infatti, assicura comunque il ricorso a procedure negoziate per tale tipologia di appalti[4] ;
  • quando il valore dei prodotti oggetto delle attività di ricerca sia prevalente, cioè superiore al 50% del valore dell’appalto del servizio di R&S; sul punto, va tuttavia notato che, anche laddove il valore dei lavori sia superiore a quello della ricerca, l’appalto rimane comunque qualificabile come appalto di servizi, allorché i lavori abbiano carattere meramente accessorio rispetto all’oggetto principale del contratto[5];
  • quando anche solo uno degli elementi qualificanti i servizi di R&S oggetto di gara non sia verificato (e si ricada in una casistica di sviluppo in esclusiva ovvero di remunerazione integrale).

Per quanto concerne la disciplina applicabile, la disciplina sui contratti pubblici[6] non si applica agli appalti di servizi concernenti servizi di ricerca e sviluppo diversi da quelli i cui risultati appartengono esclusivamente all’amministrazione aggiudicatrice perché li usi nell’esercizio della sua attività, a condizione che la prestazione del servizio sia interamente retribuita da tale amministrazione. Le procedure di aggiudicazione di detti contratti sono, comunque, sottoposte ai principi generali contenuti nel Codice dei contratti pubblici e relativi a servizi, lavori e forniture, ovvero ai principi di apertura, non discriminazione, economicità, efficacia, concorrenza, parità di trattamento e imparzialità, trasparenza e pubblicità e proporzionalità[7].

Conclusione

Sono dunque più di 13 anni che si dibatte sulla politica in materia di innovazione guidata dalla domanda e dall’offerta e di mercati pilota. Gli appalti pre-commerciali sono stati dunque concepiti come strumento integrante un quadro politico coordinato con la standardizzazione, la regolamentazione e l’acquisizione di beni e servizi innovativi perché il loro utilizzo potrebbe ridurre i tempi di commercializzazione, dare spinta ai mercati per l’innovazione dei prodotti e favorire la diffusione commerciale di nuove tecnologie.

Poiché la spesa pubblica opera spesso secondo scadenze più brevi rispetto all’innovazione tecnologica, sicuramente tale strumento di rivolge ad esigenze concrete a medio e lungo termine del settore pubblico che richiedono lo sviluppo di nuove soluzioni tecniche.

Note

  1. art. 6, comma 7, lett. b) del D.Lgs. 12 aprile 2006, n. 163 (Codice)
  2. art. 19, comma1 del d.l. 18 ottobre 2012, n. 179, convertito con modificazioni dalla l. 17 dicembre 2012, n. 221, che ha inserito il comma 3-bis, all’art. 20 del d.l. 22 giugno 2012, n. 83, convertito, con modificazioni, dalla legge 7 agosto 2012, n. 134
  3. art.31, par. 2, lett. a) Dir. 2004/18 CE, art. 40, par. 3, lett. b) Dir. 2004/17/CE, art. 57, comma 3, lett. a) del Codice, per i contratti di fornitura di R&S che riguardano proprio i “prodotti fabbricati esclusivamente a scopo di ricerca, di sperimentazione, di studio e di sviluppo”;
  4. cfr. 3, co. 3, art. 14 del Codice, secondo cui ai fini dell’applicazione del comma 2, l’oggetto principale del contratto è costituito dai lavori se l’importo dei lavori assume rilievo superiore al cinquanta per cento, salvo che, secondo le caratteristiche specifiche dell’appalto, i lavori abbiano carattere meramente accessorio rispetto ai servizi o alle forniture, che costituiscano l’oggetto principale del contratto
  5. art. 16, par. 1, lett. f), della direttiva 2004/18/UE, art. 19, comma 1, lett. e) del Codice e consente di ritenere che non costituisca Aiuto di Stato. Si richiama, inoltre, la comunicazione interpretativa della Commissione europea COM (2007) 799 “Pre-commercial procurement: driving innovation to ensure sustainable high quality public services in Europe”, che ha individuato nel PCP il principale strumento di ammodernamento delle politiche di promozione dell’innovazione che fanno leva sulla spesa pubblica, fornendone una interpretazione e i principi base, così da orientare Stati membri e amministrazioni aggiudicatrici nell’utilizzo di tale strumento, direttamente applicabile senza alcun intervento normativo. Da ultimo, la direttiva appalti 2014/24/UE, invece, all’art. 14, consente di definire l’ambito del PCP a contrario, anche se specularmente coincidente con quello individuato dalla precedente direttiva. La norma richiamata, infatti, testualmente recita: «La presente direttiva si applica solamente ai contratti per servizi di ricerca e sviluppo identificati con i codici CPV da 73000000-2 a 73120000-9, 73300000-5, 73420000-2 o 73430000-5, purché siano soddisfatte entrambe le condizioni seguenti: a) i risultati appartengono esclusivamente all’amministrazione aggiudicatrice perché li usi nell’esercizio della sua attività, b) la prestazione del servizio è interamente retribuita dall’amministrazione aggiudicatrice».
  6. art. 27 del Codice
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