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appalti pubblici

Project management per migliorare il procurement ict della PA: ecco come

La disciplina del project management, già molto diffusa in diversi Paesi come gli Usa e anche in alcune PA centrali italiane, dovrebbe diventare una pratica comune anche nelle attività propedeutiche alla esecuzione dei contratti coi fornitori della pubblica amministrazione. Spieghiamo perché e come farlo

09 Apr 2018

Federico Minelle

Consiglio Scientifico ISIPM, Past President P.R.S.

Franco Stolfi

Comitato Direttivo ISIPM, Senior Manager P.R.S.


Le linee Guida ANAC di accompagnamento al nuovo Codice degli Appalti individuano nel RUP la figura destinata a svolgere il ruolo di project manager (con le necessarie competenze) nei contratti di fornitura di beni e/o servizi. Ma qual è il supporto che la stessa disciplina del Project Management può dare nelle attività di procurement delle forniture stesse?

Il project management a supporto delle attività di procurement

Si premette che il contesto preso a riferimento è quello del procurement ICT per la realizzazione di progetti di innovazione (tecnologica o dei processi), che richiedono un significativo sviluppo applicativo. Non si affronta quindi il caso di acquisto di beni o servizi off-the shelf per l’ICT o simili, gestibili ad esempio sulla piattaforma MEPA di CONSIP.

Inoltre, pur ipotizzando per semplicità espositiva che sia lo stesso Committente (ente fruitore) a gestire il procurement, volto all’affidamento del contratto ad un singolo Fornitore, ovviamente, il caso di una Stazione Appaltante operante per conto del Committente, per l’affidamento ad uno o più Fornitori associati (in consorzio o RTI) non cambia sostanzialmente l’essenza delle considerazioni svolte.

Non si vuole qui ripetere quanto scritto e dibattuto, anche dagli stessi autori per la Rivista “il Project Manager” sul ruolo del RUP come project manager (o comunque con adeguate competenze di project management), chiaramente stabilito dal nuovo Codice degli Appalti e dalle relative Linee Guida dell’ANAC (in particolare la n. 3). Ma invece si cerca di affermare che la stessa disciplina del project management può dare un notevole supporto affinché le attività di procurement delle forniture stesse siano svolte in modo:

  • efficiente (p.e. tempi ragionevolmente contenuti per giungere all’affidamento del contratto, magari senza proroghe);
  • efficace (p.e. scelta del fornitore più adeguato in termini di qualità/prezzo);
  • trasparente (p.e. chiarezza verso gli stakeholder delle decisioni prese), soprattutto!

Il project management nelle attività propedeutiche al contratto

In altre parole, l’obiettivo che si vuole raggiungere con questo articolo è dare consapevolezza che si può fruttuosamente ampliare l’ambito di applicazione della disciplina del project management anche alle attività propedeutiche alla esecuzione del contratto stesso.

In effetti, passare dall’ideazione di un progetto che porti innovazione nei processi aziendali (sia con l’ICT o senza, quest’ultima ipotesi ormai improbabile) fino a giungere al contratto con il fornitore selezionato è già di per sé un progetto:

  • ha un ambito ben individuato, la definizione dei requisiti dei prodotti e servizi da mettere a gara;
  • ha tempi e risorse limitati e spesso contingentati;
  • ha un team di lavoro variegato con competenze professionali differenziate in tecniche, amministrative e giuridiche;
  • ha obiettivi di qualità del prodotto molto chiaro, il rispetto delle norme e la formulazione degli atti di gara (incluso il contratto) con le clausole più adeguate al contesto.

L’esperienza mostra che la conoscenza e l’applicazione della disciplina del project management è una condizione generalmente necessaria, con le seguenti conseguenze positive sul procurement e più in generale sul progetto:

  1. la definizione dell’ambito dei prodotti e servizi posti a gara riflette maggiormente le esigenze e le priorità dei principali stakeholder con una migliore ed efficace gestione degli investimenti;
  2. i tempi per giungere all’affidamento, inclusi i ricorsi non “temerari”, tendono a ridursi e spesso anche con una maggiore qualità del contratto stesso (almeno per il committente, ma spesso anche per il fornitore);
  3. i criteri posti per la selezione del fornitore considerano anche le sue competenze/esperienze nella gestione dei progetti, inclusi i principi (o meglio, la metodologia) di project management da applicare, altrimenti non facilmente imponibile a contratto aggiudicato;
  4. partendo da un buon contratto più facilmente si arriva ad un buon risultato progettuale, intendendo con questo non solo il “deliverable” consegnato a fine lavori, ma soprattutto il raggiungimento dei benefici per gli stakeholder, che sono alla base della decisione di avviare il progetto stesso.

Infatti, per avere effetto, le regole di comportamento e trasparenza del Fornitore e del Committente sul contratto devono essere incluse nelle clausole degli atti di gara, altrimenti il compito diventa molto arduo, se non addirittura impossibile. Anche quando siano state previste, secondo l’esperienza degli autori, effettuare un buon monitoraggio e controllo è in ogni caso un compito particolarmente impegnativo!

La valutazione ex ante dei benefici per tutti gli stakeholder

Nelle più diffuse metodologie di portfolio/program/project management, come anche nelle esperienze di monitoraggio sopra richiamate, è ormai dato per scontato che la valutazione ex-ante dei benefici attesi includa necessariamente non solo quelli per l’Amministrazione committente, ma anche per tutte le diverse famiglie di stakeholder, interni ed esterni alla stessa Amministrazione: cittadini, imprese, organizzazioni sociali e altre PA. Il “valore pubblico” atteso, definito attraverso indicatori non solo monetari, oltre a essere il fattore discriminante per l’approvazione del progetto e il conseguente processo di procurement, rimane la “stella polare” per la esecuzione del contratto stesso, in presenza delle sue inevitabili varianti, e nella intera vita del progetto.

Non è un caso che una delle più diffuse metodologie di project (e portfolio/program) management contenente questi principi sia stata sviluppata dalla stessa PA britannica e sin dall’inizio imposta ai propri fornitori! Ormai è un metodo diffuso in tutto il mondo e non solo nell’ICT, ma non è certo l’unico, anzi …

Prendere esempio dalle PA virtuose

Alcune PA italiane (almeno tra quelle centrali) sono già molto avanti rispetto a questo approccio, avendo inserito nella loro organizzazione dei PMO (project/program management office) particolarmente efficaci anche per il procurement ICT. Cito come esempio:

  • la valutazione continua (preliminare-in corso d’opera-a fine progetto-in esercizio) dei benefici attesi e raggiunti per gli stakeholder;
  • il risk management (non è che con lo sviluppo c.d. “agile” spariscano, più che altro cambiano natura);
  • la raccolta e diffusione agli stakeholder di indicatori di successo, strutturati “ad albero” o secondo matrici del tipo “balanced score card”, con valori obiettivo predefiniti, individuati in sede di studio di fattibilità (spesso misconosciuto, anche se obbligatorio), fissati nel capitolato di gara e verificati a-posteriori;
  • la valutazione dei fornitori, non solo sulla base della aderenza alle clausole contrattuali, ma anche sulla loro proattività, affidabilità e flessibilità in situazioni di evoluzione del contesto non previste.

Sicuramente anche molte delle società ICT “in house” operanti nelle PA regionali hanno queste capacità e le esercitano, ma spesso solo perché sanno come operare professionalmente: è improbabile (ma pronti ad essere smentiti) che vengano a loro imposte dal Committente!

La raccomandazione è che tali “buone pratiche” si diffondano e diventino un comportamento abituale, senza necessità di essere regolamentate da norme legislative o simili.

Un passo in tal senso è stato meritoriamente compiuto da AgID, che ha recentemente pubblicato una guida per “l’identificazione degli indicatori di monitoraggio”, per ora solo con un primo accenno ad indicatori connessi al procurement del contratto (relativamente agli obiettivi strategici di impatto), mentre sono principalmente focalizzati al controllo della sua esecuzione ed alla verifica dei benefici rivenienti.

L’approccio Usa al project management

Inoltre l’approccio di cui sopra trova conforto anche nelle migliori pratiche adottate nelle altre Pubbliche Amministrazioni nel resto del mondo (nel campo del project management, non solo per l’ICT); a tal proposito si ricorda che uno degli ultimi atti del Presidente USA Barack Obama è stata la firma, a fine 2016, di una legge per rinforzare/applicare l’utilizzo della disciplina del program/project management in tutto il settore federale americano, approvata con maggioranza bipartisan: si tratta del “Program Management Improvement and Accountability Act” (PMIAA), che ha in particolare introdotto nel codice federale due importanti innovazioni: l’attribuzione di specifiche competenze in materia di program/project management al “Deputy Director per il management” dell’Office of Management and Budget (OMB) e l’istituzione di figure di program manager nella stessa organizzazione, oltre che l’istituzione di un Policy Council di program management. Da tale sintetica descrizione emerge nettamente che la normativa USA ha previsto di applicare la metodologia di program/project management in ottica di portafoglio, secondo le migliori pratiche adottate dalle organizzazioni internazionali, per garantire la coerenza dei programmi/progetti con le strategie adottate, con la previsione esplicita di un meccanismo di revisione e verifica nel tempo che consenta di modificare/adattare/cancellare gli stessi programmi/progetti, in funzione delle eventuali variazioni apportate alla strategia.

Sempre sperando che anche questa norma non venga abrogata dall’attuale Presidente USA …

Come dotare le PA delle competenze di project management

Ma ritornando a noi, dove sono nella PA le necessarie competenze di project management (in particolare nell’ICT), o come costruirle e con quali risorse? Oltre singole PA, come sopra accennato, le società pubbliche “di scopo” (p.e. CONSIP per il procurement, SOGEI per la conduzione contratti) le hanno sicuramente al loro interno. Importante è che le diffondano all’esterno: verso le amministrazioni con loro convenzionate ed anche (perché no?) verso le imprese ICT (fornitori). Comunque, è ineludibile, come richiesto dalla Commissione Parlamentare di inchiesta sul livello di digitalizzazione e innovazione delle PA, di cui era Presidente nella passata legislatura (l’ormai ex, purtroppo) Paolo Coppola, le cui riflessioni sono state più volte ospitate da agendadigitale.eu, che si intraprenda un programma di formazione del tipo longlife learning sull’impiego costruttivo dell’ICT, incluso l’indispensabile annesso approccio al project management, per ampi strati del personale pubblico. Il problema è certo nella cronica mancanza di fondi, ma quale tipo investimento ha il fattore moltiplicativo (come oggi lo chiamano anche i politici) che questa emergente “crescita culturale” potrebbe offrire?

Infatti sul tema della formazione digitale per i dipendenti pubblici si sta meritoriamente attivando la SNA, con la collaborazione proprio di Sogei, Team Digitale e DGSIA della Corte dei Conti.

Potrebbe essere questa l’occasione per la stessa SNA, auspicabilmente in collaborazione con le stesse strutture pubbliche e le Università, di avviare un’ampia campagna di sensibilizzazione/aggiornamento verso i RUP sulla disciplina del program/project management, per estenderla progressivamente a dirigenti/funzionari già presenti (o da inserire) nella PA?

L’alternativa è il rischio di lasciare il campo libero alla miriade di iniziative sporadiche di formazione ICT, selezionate “a pioggia” dalle stesse PA …

In conclusione, l’auspicio è che, oltre ai punti di attenzione legati alle competenze del RUP al momento del procurement, si diffonda sempre di più l’uso della disciplina del project management in tutte le attività della PA, magari anche attraverso la creazione di strutture organizzative quali il PMO (Project/Program Management Office) finalizzate a definire standard, a supportare i project manager e a facilitare l’adozione delle metodiche e delle tecniche di project management, fino a diventare una pratica comune o meglio, una “forma mentis”, anche per trarre vantaggio reciproco dalle lezioni imparate (lesson learned), dalle migliori pratiche o dagli errori commessi.

In conclusione

Le riflessioni fin qui riportate nascono dall’esperienza ormai ventennale maturata dagli autori, nel ruolo di “monitori” dei contratti ICT di grande rilievo, svolto a supporto di grandi Amministrazioni Pubbliche centrali (ma anche locali), sia nello svolgimento dei contratti stessi, al fine di una loro corretta ed efficace esecuzione, sia nelle attività propedeutiche a tali contratti, che includono la predisposizione dei relativi atti di gara.

Le argomentazioni esposte, ovviamente non esaustive e necessariamente sintetiche, hanno l’obiettivo di sensibilizzare gli addetti ai lavori, cioè non solo gli uffici preposti alle gare, ma tutti gli attori coinvolti, sull’importanza della disciplina del project management anche in questa fase preliminare. I vantaggi arrivano subito, ma principalmente dopo, durante la esecuzione e nel successo del contratto, che vuol dire nel dispiegamento dei benefici attesi.

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