Duemilacinquecento miliardi di euro. È quanto le amministrazioni pubbliche dell’Unione europea spendono ogni anno attraverso il public procurement. Circa il 15% del PIL comunitario. Una cifra che, da sola, dovrebbe bastare a spostare il baricentro del dibattito: non stiamo parlando soltanto di come un ente pubblico acquista un servizio, un prodotto o realizza un’opera, ma di come viene orientata una delle più grandi capacità di domanda dell’intera economia europea.
È in questa cornice che va collocata la proposta di Public Procurement Act, presentata dalla Commissione europea il 9 settembre 2026. Il testo dovrà ancora attraversare la procedura legislativa ordinaria e sarà quindi sottoposto all’esame del Parlamento europeo e del Consiglio, che potranno modificarne anche significativamente l’impianto. Ma la direzione politica indicata dalla Commissione è già leggibile: utilizzare maggiormente la domanda pubblica come strumento di politica economica e industriale, e non soltanto come meccanismo attraverso il quale spendere correttamente risorse pubbliche.
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Public Procurement Act: la domanda pubblica come politica industriale
La Commissione lo scrive esplicitamente nell’Explanatory Memorandum, richiamando i rapporti di Mario Draghi sulla competitività europea e di Enrico Letta sul mercato unico. Il procurement viene collocato all’interno di una riflessione più ampia sulla capacità dell’Europa di rafforzare la propria base industriale, sostenere l’innovazione, accompagnare le transizioni digitale e verde e aumentare la sicurezza economica e l’autonomia strategica.
Per decenni la disciplina europea degli appalti si è costruita soprattutto attorno a concorrenza, trasparenza, parità di trattamento e non discriminazione. Principi che restano fondamentali, ma che oggi devono operare in uno scenario profondamente diverso: supply chain vulnerabili, crescente competizione tecnologica internazionale e dipendenze da semiconduttori, cloud, intelligenza artificiale, capacità computazionale, cybersecurity ed energia che hanno assunto una rilevanza strategica.
La stessa proposta nasce anche dalla crescente importanza geopolitica del public procurement. Non è un dettaglio lessicale. Significa riconoscere che la decisione su come e da chi acquistare determinate tecnologie, infrastrutture o servizi può produrre conseguenze che vanno oltre il singolo contratto.
Non significa sostituire la concorrenza con il protezionismo. Significa piuttosto ammettere che prezzo e qualità non sempre esauriscono il valore di un acquisto pubblico quando entrano in gioco sicurezza delle forniture, resilienza, innovazione e dipendenze strategiche. Con una domanda pubblica pari a circa un settimo dell’economia dell’Unione, le modalità con cui quella domanda viene indirizzata possono contribuire a determinare quali mercati si sviluppano, quali tecnologie raggiungono una scala industriale, quali competenze vengono costruite e quali dipendenze vengono consolidate.
Gli investimenti tecnologici e il valore industriale della spesa
Questo cambiamento di prospettiva diventa particolarmente evidente negli investimenti tecnologici. Quando una Pubblica Amministrazione acquista servizi cloud, cybersecurity, piattaforme di intelligenza artificiale o capacità computazionale, risolve innanzitutto un’esigenza operativa. Ma quella stessa spesa contribuisce anche a determinare quali imprese cresceranno, dove si concentreranno competenze e investimenti, quali tecnologie verranno sviluppate e quali dipendenze si costruiranno nel tempo.
Un euro di procurement produce quindi un servizio pubblico e, contemporaneamente, può contribuire alla costruzione di capacità industriale. Una sorta di dual use industriale, da non confondere con il significato giuridico tradizionale del termine, riferito a beni e tecnologie suscettibili di impiego civile e militare.
Appalti e sicurezza: quale capacità resta in Europa
Il collegamento con la difesa esiste, ma va maneggiato con precisione. Il Public Procurement Act non assorbe la disciplina degli appalti della difesa e della sicurezza, che mantiene un proprio quadro normativo. I perimetri giuridici restano distinti. La logica industriale che li attraversa presenta però punti di contatto sempre più evidenti: sicurezza delle forniture, capacità produttiva, resilienza delle filiere, disponibilità di tecnologie critiche e riduzione delle dipendenze vulnerabili.
In uno scenario nel quale le minacce possono essere contemporaneamente fisiche, cyber, economiche e tecnologiche, la capacità produttiva assume essa stessa una dimensione di sicurezza. La domanda decisiva, allora, non è soltanto quanto l’Europa spenda, ma quanta capacità resti in Europa dopo che quelle risorse sono state spese.
Ed è una domanda molto più complessa della semplice nazionalità del fornitore. Un’azienda con sede nell’Unione può dipendere da proprietà intellettuale, tecnologie, infrastrutture o centri decisionali collocati altrove. Allo stesso tempo, filiere internazionali possono generare competenze, investimenti, occupazione qualificata e valore industriale significativo sul territorio europeo.
Il criterio non può quindi esaurirsi nella domanda “azienda europea sì o no”. Occorre osservare controllo societario, proprietà intellettuale, localizzazione delle competenze e degli asset, supply chain, capacità produttiva e capacità decisionale. La domanda diventa un’altra: quanta capacità strategica, tecnologica e industriale rimane realmente in Europa?
Sicurezza delle forniture nel Public Procurement Act
È forse sul terreno della sicurezza che il cambiamento proposto diventa più evidente. Nel Public Procurement Act entrano concetti che fino a pochi anni fa sarebbero sembrati periferici rispetto alla disciplina tradizionale degli appalti: cybersecurity, infrastrutture critiche, sicurezza delle forniture, resilienza economica, fisica e geopolitica, dipendenze critiche, interruzioni delle forniture e influenza indebita di Paesi terzi.
Non è un caso. Le minacce contemporanee sono sempre meno facilmente separabili in categorie civili, militari, economiche e tecnologiche. Un’infrastruttura cloud può essere contemporaneamente uno strumento di modernizzazione amministrativa e una componente critica per la continuità dei servizi pubblici. Una rete di telecomunicazioni è infrastruttura economica ma anche elemento della resilienza nazionale.
Un sistema di intelligenza artificiale può aumentare la produttività di un’amministrazione e, nello stesso tempo, introdurre nuove dipendenze da modelli, dati, capacità computazionale e tecnologie controllate da altri soggetti. Lo stesso ragionamento riguarda satelliti, semiconduttori, data center, piattaforme digitali, sistemi energetici e servizi di cybersecurity.
La proposta prevede, in particolare per i contratti che interessano entità e infrastrutture critiche, la possibilità e, in determinati casi, la necessità di considerare requisiti relativi alla sicurezza delle forniture, alla resilienza economica, fisica e geopolitica e alla trasparenza delle catene di approvvigionamento.
Tra gli strumenti contemplati figurano la trasparenza e la tracciabilità della supply chain, la capacità di far fronte a situazioni di crisi e i piani di continuità. La Commissione arriva inoltre a prevedere la possibilità di stabilire, per specifiche categorie di beni, lavori o servizi caratterizzati da dipendenze critiche o rischi sistemici, requisiti comuni attraverso successivi atti delegati.
Il salto concettuale è importante. La domanda non è più soltanto se il fornitore sia in grado di erogare oggi ciò che l’amministrazione sta acquistando. Diventa anche: cosa accade se domani una componente della catena di fornitura diventa indisponibile?
In un contesto stabile, una dipendenza può produrre efficienza e riduzione dei costi. In una crisi geopolitica, industriale o tecnologica, la stessa dipendenza può trasformarsi in vulnerabilità. Il procurement diventa così anche uno strumento attraverso il quale conoscere, valutare e governare le dipendenze.
Procurement digitale: i limiti della preferenza europea
Nel digitale, questa evoluzione diventa ancora più complessa. La formula “preferenza europea” rischia infatti di sembrare molto più semplice di quanto sia realmente. Dove ha sede il fornitore? Chi ne detiene il controllo finanziario? Chi possiede la proprietà intellettuale? Dove vengono sviluppate le tecnologie fondamentali? Dove si trovano dati e workload? Da quali componenti dipende l’infrastruttura? Dove risiedono le competenze necessarie a mantenerla? Quanto rapidamente un componente o un servizio può essere sostituito?
Sono domande differenti e possono produrre risposte differenti. Questo vale in particolare per cloud, AI, cybersecurity e compute, dove il servizio finale è spesso il risultato di catene tecnologiche globali estremamente articolate.
Per questo la sovranità digitale non dovrebbe essere confusa con l’autarchia tecnologica. Può essere interpretata piuttosto come la capacità di conoscere e governare le proprie dipendenze, mantenere alternative credibili e preservare capacità di decisione e di azione anche quando il contesto esterno cambia. Una distinzione importante anche per evitare che il dibattito sul Public Procurement Act collassi nel semplicismo del “Buy European”.
La questione è più ambiziosa: capire quali capacità l’Europa considera strategiche e quale ruolo possa avere la domanda pubblica nel costruirle, mantenerle o rafforzarle.
Appalti strategici e competenze delle stazioni appaltanti
Un mercato pubblico che vale circa un settimo dell’economia europea, se orientato verso innovazione, resilienza, sicurezza e sviluppo industriale, può diventare uno degli strumenti più potenti della politica industriale continentale. Ma esiste anche il rischio opposto.
Caricare gli appalti di un numero crescente di obiettivi strategici può complicare le gare, comprimere la concorrenza e aumentare i costi se criteri e requisiti non vengono costruiti con competenza e proporzionalità. Per questo la professionalizzazione delle stazioni appaltanti non è un dettaglio tecnico della riforma. È una delle condizioni perché un procurement più strategico possa realmente funzionare.
Valutare tecnologia, rischio, cybersecurity, supply chain, innovazione, sostenibilità e costo lungo l’intero ciclo di vita richiede competenze molto più ampie rispetto alla semplice gestione formale della procedura. Un’amministrazione chiamata a valutare la resilienza di un servizio cloud o la dipendenza strategica di una piattaforma digitale deve comprendere non soltanto il prezzo dell’offerta, ma anche l’architettura tecnologica che sta acquistando e le conseguenze che quella scelta può produrre nel tempo.
La trasformazione proposta riguarda quindi le regole, ma riguarda altrettanto la capacità delle amministrazioni pubbliche di comportarsi come acquirenti strategici. È forse questo il cambiamento culturale più importante.
La sfida europea del Public Procurement Act
Se il Public Procurement Act uscirà dal negoziato europeo mantenendo questa impostazione, il procurement potrà progressivamente smettere di essere considerato soltanto il punto d’arrivo di un processo amministrativo, quello nel quale viene scelto un fornitore, per diventare il punto nel quale una decisione amministrativa produce contemporaneamente conseguenze economiche, industriali, tecnologiche e geopolitiche.
Per un’Europa che cerca maggiore competitività senza rinunciare all’apertura dei propri mercati, la sfida non sarà semplicemente spendere di più in casa propria. Sarà capire come trasformare una parte dei 2.500 miliardi di euro di domanda pubblica annuale in innovazione, capacità industriale e resilienza europea.
È da qui, prima ancora che dalle procedure di gara, che vale la pena iniziare a leggere il nuovo Public Procurement Act.
Bio di Crescenzo Coppola
Laureato in Ingegneria Informatica all’Università Federico II di Napoli, completa la propria formazione con un Master in TLC e Gestione Aziendale e un Executive Master in Media & Telco.
Inizia la carriera nei laboratori CSELT di Torino e sviluppa successivamente il proprio percorso manageriale presso alcuni dei principali operatori di telecomunicazioni del Paese, ricoprendo ruoli di crescente responsabilità nella direzione commerciale, con focus sui mercati Corporate e Public Sector.
Esperto di Public Sector Market, segue i temi della trasformazione digitale, del procurement pubblico, della cybersecurity, del cloud e dell’intelligenza artificiale.
Ha inoltre ricoperto ruoli associativi come Presidente della Sezione Informatica, Servizi Innovativi e Tecnologici di Confindustria Basilicata e Vicepresidente della Sezione ICT dell’Unione Industriali di Napoli.
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