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le misure

Riforma Codice Appalti, che c’è da attendersi dal decreto e che cosa servirebbe

Siamo in procinto di una Riforma del Codice Appalti (via decreto). Ma piuttosto sarebbe utile rendere operative le norme esistenti e farle funzionare, oltre a dare nuovi stimoli al procurement dell’innovazione. Che invece non sembra essere al centro nemmeno delle nuove ipotesi normative

05 Dic 2018

Paola Conio

Osservatorio Agenda Digitale Politecnico di Milano


Siamo sul procinto di una Riforma del Codice Appalti, in forma di decreto previsto nelle prossime ore al Consiglio dei ministri.

Ancora una volta, le parole ispiratrici dell’intervento normativo saranno le stesse: semplificazione, efficienza del sistema del public procurement, superamento delle criticità operative. Nessun focus, pare, sull’innovazione.

Eppure forse, almeno in materia di Codice Appalti, più di una riforma servirebbe una rivoluzione silenziosa.

Una rivoluzione con il preciso obiettivo di garantire la correzione delle (molte) imprecisioni, l’effettiva applicazione delle norme che già esistono e il loro consolidamento nella prassi applicativa, offrendo alle amministrazioni un reale sostegno in termini di guide operative e accrescimento delle competenze.

Invece, in vista c’è una nuova Riforma del Codice Appalti. E’ stata annunciata dal Governo l’estate scorsa, e ora è in procinto di arrivare in Consiglio dei ministri. Nel frattempo, il 28 novembre il ministero per le Infrastrutture e i Trasporti (MIT) ha pubblicato il report relativo alle consultazioni effettuate sull’operatività del nuovo Codice dei contratti pubblici al fine di raccogliere le proposte per l’eventuale ulteriore modifica del D.Lgs. 50/2016. E l’XVIII Commissione del Senato (Lavori pubblici) sta conducendo le audizioni dei vari stakeholders nell’ambito dell’Indagine conoscitiva sull’applicazione del Codice, anch’essa finalizzata a raccogliere i suggerimenti per una futura riforma.

La consultazione del MIT

I contributi pervenuti al MIT sono 1.903: se parametrati al numero elevatissimo di stazioni appaltanti, aziende private, professionisti e altri stakeholder gli interventi non sono in verita` particolarmente numerosi . Percentualmente, si concentrano in particolare sull’articolo 95, commi 4 e 5 (criteri di aggiudicazione), articolo 97 commi 1 e 2 (offerte anomale) e articolo 105, subappalto, che hanno totalizzato il 20,9% dei contributi, dunque circa 398 contributi in tutto, 133 in media per singolo articolo.

Il superamento del sistema delle Linee guida in favore del ritorno al tradizionale regolamento attuativo è stato – a quanto si legge nel report finale – richiesto in modo netto, ma di fatto i contributi pervenuti sul tema sono molto limitati: soltanto 49 se ci si rifà ai dati riportati nei grafici a del report ministeriale sul Codice Applati, e circa 60 se invece si considera l’incidenza percentuale.

Il public procurement è senza dubbio una materia delicata, gli affidamenti pubblici rappresentano, in Europa, il 14% circa del PIL (in Italia un po’ meno, circa il 10%). E’ altrettanto indubbio che, sino ad ora, il sistema non sia ancora riuscito ad esprimere tutte le sue potenzialità, soprattutto con riferimento al procurement di innovazione.

Tuttavia, occorrerebbe chiedersi se la risposta alle criticità endemicamente denunciate dagli stakeholder possa realmente risiedere in una nuova profonda ed epocale riforma (come quella che, stando ad alcune dichiarazioni, sembrerebbe profilarsi) della normativa vigente. Sin dai tempi del Codice De Lise, la risposta alla perdurante inefficienza del sistema del procurement pubblico è stata ricercata nella continua modifica delle norme di riferimento, modifica che – paradossalmente – ha spesso ottenuto l’effetto contrario a quello desiderato, creando maggiore incertezza, difficoltà` di consolidamento delle prassi amministrative, altalenanza delle pronunce giurisprudenziali. Ad ogni riforma, gli stakeholders si dividevano inesorabilmente tra i fautori di un nuovo profondo cambiamento e i nostalgici della normativa precedente. Finora, tuttavia, questo processo di fine-tuning permanente non sembra aver dato i frutti sperati.

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L’innovazione: eterna assente

Sia dalle consultazioni del MIT che dalle indiscrezioni che filtrano sulla riforma in gestazione, non sembra che il tema dell’innovazione sia stato identificato come centrale per lo sviluppo efficiente del procurement pubblico.

Nessuna osservazione o richiesta di chiarimento sembra aver riguardato le procedure c.d. “innovation friendly” (tra cui il dialogo competitivo, i partenariati per l’innovazione, i concorsi di progettazione applicati ai servizi), mentre gli “innovation friendly tools” adattabili ad ogni procedura in parte sono stati ignorati (come ad es. le consultazioni preliminari di mercato), oppure sono stati oggetto di critica (come la limitazione del ricorso al prezzo più basso e l’incentivo all’utilizzo del rapporto prezzo/qualità).

In altre parole, sembrerebbe che, ancora una volta, l’innovazione non sia percepita come un elemento centrale della crescita economica, che la leva del public procurement potrebbe/dovrebbe favorire, ma al piu` come una complicazione o un aspetto del tutto marginale.

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La rivoluzione silenziosa necessaria

La sopra citata rivoluzione silenziosa, potrebbe iniziare rendendo operativa la qualificazione delle stazioni appaltanti, tassello fondamentale per il successo di qualsiasi riforma. Fondamentale è anche la definizione di una “matrice delle responsabilità” che consenta a tutti i soggetti coinvolti nel processo di acquisto – inteso in senso ampio e comprensivo della fase esecutiva – di comprendere chiaramente quale sia in ciascuna fase il proprio ruolo, le connesse responsabilità in relazione alle norme vigenti, i tempi di espletamento dei compiti assegnati, i referenti e le buone prassi. Essenziale è, poi, che non vengano spuntati gli strumenti che favoriscono l’innovazione, come i criteri di aggiudicazione orientati sul rapporto qualità prezzo o sul costo del ciclo di vita, piuttosto che sul prezzo più basso, e che venga garantito realmente alle pubbliche amministrazioni il supporto necessario per applicare quegli strumenti al meglio.

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