La riflessione

Strumenti Consip e nuove norme: lo scenario 2020

Leggi in perenne cambiamento rendono confusa la normativa del settore procurement relativamente agli obblighi per enti e imprese di utilizzare gli strumenti Consip

27 Gen 2020
Francesco Porzio

Porzio & Partners


In ambito procurement, ogni mattina il legislatore si sveglia e scrive una nuova norma. E spesso lo fa senza emendare ciò che aveva già scritto ma producendo nuove leggi, con il risultato che per capire quale strumento di acquisizione sia necessario usare bisogna leggere tutte le leggi finanziare e manovre correttive dalla L. 488/1999 fino all’ultima approvata. Molto spesso, le nuove norme non richiamano le precedenti ma le negano, o si sovrappongono. A volte si giunge ai paradossi per cui se gli strumenti Consip sono stati introdotti con l’obiettivo di semplificare, anni dopo altre norme hanno introdotto deroghe all’obbligo. Dopo aver letto e imparato tutte le norme, finalmente si scopre che a seconda dell’ente appaltante, del valore dell’appalto e della merceologia può sussistere l’obbligo di usare uno strumento Consip, e a volte anche più di uno. Vediamo qual è lo scenario che si delinea in proposito nel 2020.

Cosa dice la Legge di bilancio 2020

Una cosa è certa: l’obbligo di utilizzo di uno strumento Consip non deve mai piegare i fabbisogni di acquisto di un ente. Ad esempio, se un ente deve comprare un computer e in Convenzione trova Computer non adeguati ai propri fabbisogni, non deve per forza scegliere uno dei modelli in Convenzione ma può verbalizzare che “non è disponibile in Convenzione alcun computer le cui caratteristiche essenziali soddisfano i fabbisogni dell’Ente”. La Legge di bilancio 2020 interviene su più norme che definiscono il perimetro degli obblighi di utilizzo degli strumenti Consip, senza introdurre grossi cambiamenti ma solo perfezionamenti in linea con una strategia in atto da anni. E ciò non è scontato, in passato abbiamo vissuto anni dove si passava dalla piena facoltizzazione al pieno obbligo di utilizzo degli strumenti Consip, creando discontinuità nelle procedure di acquisto che hanno richiesto anni per essere riportate a regime.

Il comma 581 aggiunge autovetture, autobus e autoveicoli per uso promiscuo ad eccezione dei veicoli per servizio di linea, per Forze di Polizia e blindati tra gli specifici beni e i servizi per cui qualsiasi Ente deve obbligatoriamente utilizzare le convenzioni, gli accordi quadro, i mercati elettronici, i sistemi Dinamici di Acquisizione o i sistemi telematici di negoziazione messi a disposizione da Consip o dalle centrali di committenza regionali. La conseguenza non è un rafforzamento della centralizzazione degli acquisti perché per tali beni e servizi è d’obbligo usare un qualsiasi strumento Consip, inclusi quelli che conferiscono agli enti la massima autonomia nella scelta dei requisiti e dell’appaltatore come mercati elettronici, sistemi dinamici di acquisizione o sistemi telematici di negoziazione. La norma altresì non rafforza il processo di digitalizzazione degli appalti che è ormai obbligatoria da qualche anno. L’obiettivo di questa norma è rafforzare la standardizzazione degli strumenti di acquisizione attraverso l’uso di quelli più diffusi nel panorama nazionale ossia quelli Consip. Ed è un passo giusto e doveroso. Infatti, una volta che gli enti sono liberi di definire i propri requisiti, di scegliere il tipo di procedura di gara e di gestire in autonomia la gara, l’obbligo di farlo utilizzando gli strumenti Consip non solo fa risparmiare denaro perché evita l’acquisto di altri strumenti ma soprattutto fa utilizzare le infrastrutture Consip che sono le più note e diffuse presso le Imprese italiane.

C’è da ricordare infatti che in Italia ogni sistema telematico di negoziazione realizzato da un ente in alternativa a quelli Consip è stato realizzato ripartendo da zero senza riutilizzare nulla di quanto fatto da Consip. Tutto è differente: interfacce, procedure informatiche, termini usati, istruzioni per l’uso. Ciò costringe gli enti e soprattutto le imprese a imparare ad utilizzare tante piattaforme l’una diversa dall’altra, che seguono prassi diverse, parlano lingue diverse e rappresentano i dati in formato diverso, tutto a danno dell’efficienza economica dei processi di acquisto. Pensate al tempo che deve perdere una impresa ogni giorno per cercare le gare in decine di piattaforme telematiche e per imparare a usare ciascuna di queste piattaforme per rispondere a una gara, dal momento che nessuno ha mai pensato di standardizzare le procedure e le interfacce.

Lavori pubblici e centralizzazione delle procedure

Nella stessa direzione di standardizzazione degli strumenti soffia il vento del comma 582, che introduce in punta di piedi la possibilità di usare gli strumenti Consip anche ai lavori pubblici modificando l’art. 4 c. 3-ter D.L. 95/2012. L’ingresso dei lavori pubblici nel panorama degli strumenti Consip è silenzioso, come già accadde quattro anni fa per i lavori di manutenzione per effetto della Legge di Stabilità 2016. Ricordiamo infatti che per i lavori pubblici non è ancora previsto da normativa alcun obbligo di utilizzo degli strumenti Consip, quindi la novità si limita ad una facoltà per Consip di aprire tali strumenti ai lavori pubblici e ad una facoltà per gli Enti di utilizzarli. Per rendere operativa tale possibilità, la prima mossa che ci si attende da Consip è la pubblicazione di nuovi Bandi per l’affidamento di lavori pubblici sul Mercato Elettronico MePA, operazione fattibile nel giro di pochi mesi.

Il comma 587 promuove la centralizzazione delle procedure ma in modo tenue, estendendo la facoltà per Consip di svolgere procedure per l’aggiudicazione di contratti di concessione di servizi. La novità infatti promuove la centralizzazione delle procedure delegandole a Consip poiché non fa riferimento agli strumenti Consip con cui gli Enti svolgono procedure in autonomia, ma lo fa in modo garbato limitandosi ad una mera facoltà evitando il ricorso a qualsiasi forma di obbligo.

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Gli strumenti obbligatori

Il comma 583 amplia il perimetro degli strumenti obbligatori per le amministrazioni statali, scuole, università, enti nazionali di previdenza e assistenza sociale pubblici ed agenzie fiscali, aggiungendo alle Convenzioni ed al Mercato Elettronico MePA anche gli Accordi Quadro e il Sistema Dinamico di Acquisizione di Consip. Una mossa saggia e coerente, infatti gli accordi quadro sono molto simili alle Convenzioni ed il Sistema Dinamico di Acquisizione è molto simile al Mercato Elettronico. Gli accordi quadro nascono come la convenzione con una gara europea bandita da Consip ma sono più flessibili perché lasciano agli Enti una maggiore libertà di scelta o di negoziazione in fase di adesione e il Sistema Dinamico di Acquisizione nasce come il Mercato Elettronico MePA con l’unica differenza rilevante di consentire appalti anche di valore superiore alla soglia comunitaria. L’aggiunta di altri due strumenti Consip a quelli in precendenza già obbligatori è un rafforzamento di quella centralizzazione degli strumenti di acquisto che lascia ampia autonomia agli Enti nel decidere i requisiti dei propri appalti e nel gestire le procedure di appalto.

Ulteriori modifiche alla disciplina a prima vista sembrano superflue ma hanno un significato più profondo, come il comma 585 che prevede che le convenzioni Consip per beni e servizi possano essere stipulate per specifiche categorie di Amministrazioni oppure per specifici ambiti territoriali. Nulla vietava in precedenza di limitare l’ambito di una Convenzione per ambiti di territorio o per categorie di Amministrazioni come infatti spesso è già accaduto, ma la novità di oggi è promuovere il ricorso alle Convenzioni Consip anche per esigenze verticali più specializzate rispetto alle merceologie standardizzate quali stampanti, fax o telefonia dove una Convenzione può soddisfare i fabbisogni di qualsiasi Ente ovunque si trovi sul territorio nazionale.

Conclusione

Maggiore è il potere di Consip, maggiore è la responsabilità che ne deriva. Consip dovrà garantire una maggiore affidabilità e continuità della piattaforma telematica (detta “il Sistema di e-procurement”), e dovrà farlo iniziando dalla disciplina del Sistema di e-procurement che al momento contiene più clausole di manleva e limitazioni di responsabilità per Consip che di garanzia e livelli di servizio per enti e imprese. Ricordiamo infatti che oggi il tenore di detta disciplina è che Consip non garantisce che il contenuto del portale sia conforme alla normativa vigente, Consip non risponde di alcun danno che derivi dal funzionamento o dal malfunzionamento del portale e il call center per l’assistenza alle Imprese non è gratuito ma ha un costo ritenuto esorbitante.

Per Consip ormai è giunto il momento di cambiare spontaneamente questo approccio da guerra fredda prima che una norma di legge lo imponga.

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