fondi europei

La trasformazione digitale per lo sviluppo del Sud nel 2021-2027: le priorità

Obiettivo della nuova programmazione europea deve essere duplice: colmare il divario digitale del Meridione e ripensarne il sistema sanitario. Ecco alcune direttive da seguire

05 Mag 2020
Maria Ludovica Agrò

Esperto di politiche di sviluppo già Direttore Generale dell’Agenzia della Coesione Territoriale


Le scelte da compiere in merito allo sviluppo dei prossimi sette anni, specialmente per il Sud dove le risorse del Fondo europeo per lo sviluppo e la coesione  rappresentano oltre il 50% di quelle disponibili per investimenti, dovranno necessariamente tenere conto delle lezioni apprese in questi mesi di epidemia e di quarantena.

In particolare, occorre che tra i driver della nuova programmazione 2021-2027 vi sia l’impiego delle nuove tecnologie non solo per migliorare l’organizzazione sanitaria ma anche per superare il divario digitale tra le regioni.

Il sistema sanitario del sud Italia, per i motivi e nel contesto di riferimento che andremo a esaminare,  deve essere profondamente ripensato e questo può essere fatto sfruttando in modo sinergico tutte le risorse a disposizione nell’ambito di un quadro composto da Digital Innovation Hubs, New green deal e Nuova politica industriale europea per l’economia circolare.

Salute, ambiente e futuro

Scrivere di sviluppo, di transizione digitale, di negoziato per le risorse della coesione 2021-2027, non può certo essere fatto senza partire dal dato di contesto di questi giorni, definiti da molti opinionisti e da molti cittadini sui social e nelle comunità dei territori “surreali”, mentre da più parti si richiama l’economia di guerra e dovendo ancora attendere per sapere se a seguito delle nuove misure adottate dal Governo nella legge di stabilità 2020 per innalzare nel prossimo futuro gli investimenti realizzati con risorse ordinarie, le risorse della coesione divengano finalmente, com’è giusto, davvero aggiuntive.

L’unico dato certo è che ci confrontiamo da diverse settimane ormai, con una realtà difficile da fronteggiare visto che ci siamo trovati ad affrontarla sprovvisti degli strumenti adeguati. Una realtà tuttavia, più prevedibile di come vorremmo ora credere, colti come siamo stati quasi di sorpresa dal rallentamento di tutte le attività per un’emergenza sanitaria mai verificatisi dal dopoguerra, che svela con indiscutibile evidenza il valore del Sistema Sanitario Nazionale pubblico e che va gestita guardando alla salute dei cittadini come bene primario ma anche ai serissimi pericoli incombenti sull’economia nazionale e mondiale.

In questo quadro vanno rintracciati e sanati per il futuro gli errori dei mancati investimenti passati e recenti, nazionali ed europei, in termini di strutture, attrezzature e risorse umane a sostegno della sanità pubblica.

Siamo forse l’unico paese fra gli stati membri in Europa che con i provvedimenti adottati ha posto da subito la salute dei cittadini davanti a qualsiasi altro ragionamento o strategia politica, e questa forse è la lente da indossare per vedere il futuro.

Greta Thunberg e i giovani che più di ogni altro l’hanno seguita non avrebbero immaginato nella loro battaglia sull’inquinamento di incontrare un’emergenza che avrebbe totalizzato l’attenzione dei media perché immediatamente misurabile in costi umani di malati e deceduti, ma che può anche spianare la strada ad un più veloce cambiamento di paradigma del sistema produttivo e dello sviluppo nel senso da loro auspicato.

I problemi gravi e urgenti che abbiamo affrontato fino a dicembre 2019 non sono superati ma solo accantonati e ci attendono aggravati alla fine dell’emergenza con due dati nuovi che potrebbero giocare un ruolo positivo in futuro: la riduzione dell’inquinamento e le misure varate dalla UE per affrontare l’emergenza.

Il minore inquinamento atmosferico nelle zone maggiormente colpite dal virus e la qualità dell’aria nelle città già oggi sono visibili con i loro tangibili miglioramenti dalle cartine che circolano sul web per la Cina prima e il nord Italia poi. Questo è un dato incontrovertibile che nessuno poteva immaginare sarebbe stato disponibile in modo così evidente nella primavera successiva ai Friday for future. Un dato che non ha più la vulnerabilità, pretestuosa ma di grande effetto su molta opinione pubblica e su numerosi decisori politici, di dover essere ancora dimostrato.

Il secondo elemento è anch’esso molto dirompente negli schemi di ragionamento fin qui adottati. L’Europa c’è e le misure varate la scorsa settimana, lo dimostrano. Se ha tentennato all’inizio specialmente come vertice della BCE provocando danni non trascurabili, oggi possiamo dire che le misure annunciate rivelano per la loro eccezionalità che l’Europa è un soggetto politico tanto più se consideriamo la presenza di comportamenti non univoci fra gli Stati membri, sia sotto il profilo dell’approccio all’emergenza che di concezione dello “spirito europeo”.

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La sospensione del Patto di stabilità e l’attivazione della clausola di salvaguardia, le nuove regole sugli aiuti di stato[1], e, infine, il pacchetto relativo alle modifiche per l’utilizzo dei fondi strutturali oltre ad avere finalmente la dignità di una misura unitaria di contrasto a questa gravissima emergenza, danno ragione anche della scelta di appartenenza dell’Italia all’Europa, divenuta oggi sempre da riaffermare perché non più data per scontata dai cittadini. Certo occorre vedere quale sarà l’esito della partita più importante, quella su MES e sulle ulteriori necessarie misure finanziarie, ma si può confidare che alla fine prevarrà la lungimiranza, il guardare alle misure di Oltreoceano e la consapevolezza che questa emergenza ha un “dopo” e che per superarla ed avviare la rinascita in modo competitivo, l’Europa al suo interno deve essere solidale.

Lo sviluppo del Sud nei prossimi sette anni nel contesto europeo

Affronterò in particolare la scommessa digitale dell’Europa e gli investimenti in intelligenza artificiale dopo aver brevemente menzionato quali siano gli elementi costitutivi che caratterizzano il Quadro di riferimento.

Le pietre angolari della costruzione della programmazione 2021-2027 sono principalmente, come sempre, le proposte di regolamento per FESR, FSE plus e Fondo coesione e il Quadro Finanziario Pluriennale, cioè il bilancio settennale UE, che attualmente è ancora fermo all’1,1% del PIL degli Stati Membri ma che speriamo, tale necessità era sostenuta da molti già prima dell’emergenza, possa essere aumentato almeno fino all’1,3%. Altri tre documenti ulteriormente contribuiscono a definire il quadro generale dettando le linee strategiche di indirizzo che influenzeranno la prossima programmazione, e che meritano in questo momento di riprogrammazione per l’emergenza di essere tenuti già in considerazione: il Green new deal[2], la previsione di realizzare una fitta rete europea di digital hubs, European Digital Innovation Hubs (EDIHs)[3] che per innescare sviluppo ha bisogno di operare collegata alle Strategie di Specializzazione Intelligente, e la Nuova Strategia Industriale per un’Europa verde (o meglio sostenibile?) e digitale, competitiva a livello globale presentata il 10 marzo scorso. Il Piano Sud 2030 Sviluppo e coesione per l’Italia lanciato dal Ministro del Sud rappresenta già una prima risposta a molte degli elementi contenuti in questo quadro.

Digital HUB e Intelligenza Artificiale

L’obiettivo della Commissione europea nell’ambito del programma Digital Europe di creare una rete di European Digital Innovation Hubs (EDIHs) per sostenere la trasformazione digitale delle imprese, in particolare delle PMI e della Pubblica Amministrazione rappresenta oggi quello di maggiore rilevanza per il recupero della competitività una volta passata l’emergenza.

I Digital Hubs sono concepiti come un centro unico di servizi per fornire accesso alle competenze digitali e alle facilities per la “realizzazione di test di sperimentazione delle tecnologie sui processi produttivi anche in settori in cui l’adozione delle tecnologie digitali e di tecnologie correlate è lenta”, prima che l’impresa arrivi alla fase dell’investimento. Ciascun Digital Hub sarà un “polo per l’innovazione digitale”: un soggetto giuridico designato o selezionato nell’ambito di una procedura aperta e competitiva in particolare per svolgere il compito di assicurare l’accesso a competenze tecnologiche e strutture di sperimentazione, come attrezzature e strumenti software, allo scopo di rendere possibile la trasformazione digitale dell’industria. Fornirà inoltre servizi per l’innovazione con riferimento agli aspetti finanziari, alla formazione ed allo sviluppo di competenze necessarie che andranno diffuse “trasferendo know-how tra le regioni, in particolare mettendo in rete le PMI e le imprese a media capitalizzazione stabilite in una regione con i poli dell’innovazione digitale stabiliti in altre regioni che sono in grado fornire al meglio i servizi richiesti”.

Il loro ruolo non sarà quello di sostituire l’offerta già esistente sul mercato ma quello di fornire servizi avanzati per sostenere l’interiorizzazione di processi competitivi nelle PMI accelerando la transizione delle imprese anche nelle aree dove c’è un fallimento del mercato. Si parte da un’idea che aveva animato negli anni novanta e duemila tutta la riflessione sul Trasferimento Tecnologico fra università e impresa e cioè far lavorare insieme sistema produttivo, accademia e settore pubblico mettendo al centro degli HUB un centro di ricerca o un laboratorio universitario, formare le competenze e l’utilizzo di un linguaggio comune che descriva e permetta di individuare l’innovazione da ambedue i lati. Questo faciliterà la domanda pubblica come driver di sviluppo e il formarsi di un’offerta qualificata realizzando l’auspicato mathcing all’interno di percorsi che possono dirsi di innovazione sociale e non solo di trasformazione dei processi produttivi.

Gli HUB infatti si dovranno focalizzare sulle nuove tecnologie, Intelligenza artificiale – almeno uno degli HUB di ciascun Paese dovrà essere dedicato ad IA- High performance computing (HPC) e Cybersecurity, avendo come compito primario quello di guardare alle applicazioni industriali di queste in coerenza con le traiettorie di sviluppo individuate dalle strategie di specializzazione intelligente, perché l’altra caratteristica di ciascun HUB è avere un territorio di riferimento dove operare, per questo la rete è pensata cosi fitta e diffusa.

Le Strategie di specializzazione intelligente

Le Strategie di specializzazione intelligente non godono sempre di buona fama e di simpatia presso i decisori politici, come se fossero il risultato della tentazione dei tecnici di credere nell’onnipotenza programmatoria, mentre le stesse poggiano proprio sull’ipotesi opposta, partono dal territorio e quindi dal basso. Costituiranno nuovamente una condizionalità ex ante della prossima programmazione, per di più da monitorare con un sistema di governance affidabile e “terzo”. Non sarà più possibile considerare una Strategia di specializzazione intelligente, sia essa nazionale o regionale, come un mero adempimento iniziale, ma occorrerà nel tempo dar conto della sua attuazione e modificarla secondo le esigenze dello sviluppo e dell’aderenza alle potenzialità produttive del territorio, in ossequio proprio al suo essere smart, cosa realizzabile solo con un sistema di monitoraggio. L’Italia non si trova all’anno zero avendo messo in piedi già da questa programmazione, nella quale non era strettamente necessario, cioè non obbligatoriamente richiesto, un sistema centrale non solo di monitoraggio della SNSI[4], ma anche di compatibilità e coerenza con le S3 regionali, monitorate queste ultime da ciascuna regione. A cosa saranno utili le Strategie a ciascun HUB? Appunto a investire, formare, orientare la transizione verso le nuove tecnologie restando aderenti alle vocazioni e alle potenzialità del sistema produttivo sul territorio o a innescare, tenendo conto di queste, le trasformazioni necessarie.

Lo stanziamento complessivo proposto potrà arrivare a 9 miliardi di euro complessivi per Digital Europe di cui il 10% sarà dedicato ai Digital Innovation Hubs. È necessario cofinanziare tale investimento con risorse nazionali o regionali. In questa prospettiva è particolarmente utile ricordare che gli EDIH potranno essere finanziati anche con fondi strutturali ma questo andrà previsto espressamente sia nel nuovo Accordo di Partenariato sia nei singoli programmi operativi che vorranno sostenere questa scelta. Il processo di formazione della rete durerà circa tre anni e sarà articolato in tre fasi: la prima entro l’estate di questo anno per proporre HUBs da parte di ciascun Stato Membro; la seconda, nell’autunno 2020, prevede una call fra gli HUBs individuati perché producano una loro manifestazione di interesse che sarà valutata nei primi mesi del 2021, cui seguirà secondo la graduatoria il finanziamento con risorse UE; infine la terza, negli anni 2022-2023, per realizzare una eventuale estensione della rete.

I costi finanziabili con la sovvenzione Digital Europe sono quelli per le attrezzature e le facilities, hardware e software, quelle per il personale qualificato impiegato nell’erogazione dei servizi di trasformazione digitale alle PMI ed alla PA e le spese di trasferta per personale e stakeholders per lavorare insieme ad altri HUBs.

Prendiamo ora in considerazione La Strategia europea per i dati e il Libro Bianco per l’intelligenza artificiale[5] che costituiscono un “approccio europeo all’eccellenza e alla fiducia per la realizzazione di una società europea che deve tenere insieme soluzioni tecnologiche, tecnologie affidabili persone e imprese, in una visione che dovrebbe vedere la UE imporsi come leader nel settore delle tecnologie digitali e dell’intelligenza artificiale e come motore affidabile e scalabile di un contesto produttivo sempre più imperniato sull’economia dei dati”. Questa prospettiva sarà raggiungibile solo se l’UE darà prova di unità, se crederà nei suoi valori fondativi e sarà capace di sfruttare anche sul piano competitivo ciò che solo l’Europa potrebbe realizzare come continente: la solidarietà fra Stati Membri che per queste tecnologie è fondamentale.

Lanciando il white paper la Commissione pone con urgenza una sfida chiara: l’esigenza di tracciare anche un percorso per la regolamentazione dell’Intelligenza Artificiale giudicandola una delle tecnologie abilitanti fondamentali per la data economy. La questione della flessibilità del quadro normativo da adottare per poter seguire i progressi tecnologici ed offrire la necessaria certezza del diritto è aperta ed è affidata alla riflessione di tutti. La Commissione infatti ha inteso garantire un ampio confronto aprendo la consultazione pubblica sul withe paper sull’intelligenza artificiale a tutte le parti interessate fino al 31 maggio 2020. Occorrerebbe mobilitare tutte le competenze pubbliche e private per proporre une visione italiana in questo campo. Essere i primi a riflettere su un modello coerente di regolazione, oltre a scongiurare l’andare in ordine sparso degli Stati membri, sarebbe utile per giocare interamente a vantaggio della UE un ruolo di rilievo nell’ordine mondiale. In un contesto largamente disomogeneo fuori dalla UE, la partita che potrebbe vedere l’Europa tra i protagonisti del settore è ancora tutta da giocare e dipenderà anche dalla capacità del nostro continente di saper proporre una sua visione unitaria. Alla base dell’Intelligenza Artificiale e delle blockchain ci sono algoritmi che devono muoversi sui valori fondamentali della UE che divengono essenziali per evitare distorsioni e lesioni di diritti – sono in gioco diritti fondamentali, quali il diritto alla privacy, alla dignità umana, alla libertà di espressione e alla non discriminazione – distorsioni che saranno in futuro ancora meno visibili di oggi.

La Commissione europea nel white paper sottolinea spesso come l’Intelligenza Artificiale e la tecnologia in generale possano configurarsi come una forza propulsiva positiva e un fattore abilitante essenziale per risolvere alcune delle sfide globali più urgenti, come – per esempio – la lotta al cambiamento climatico o l’esigenza di rinnovare il welfare state di fronte all’invecchiamento crescente della popolazione. Ci troviamo di fronte, in Italia ed in Europa, a forti mutamenti economici, demografici ed epidemiologici con bisogni e squilibri nel godimento dei diritti alla salute e la conseguente necessità di un nuovo welfare. È una realtà che richiede sempre di più̀ soluzioni di assistenza tecnologica: uno dei pochi approcci capaci di tenere sotto controllo i costi dell’assistenza socio-sanitaria[6].

Alla luce di questa pandemia l’impiego delle nuove tecnologie per fini sociali e per rinnovare il welfare state attraverso di esse dovrebbe quindi essere uno dei driver della nuova programmazione costituendo anche lo strumento non solo per migliorare l’organizzazione sanitaria ma anche per superare il divario digitale per le regioni e le aree meno sviluppate. La partecipazione degli operatori sanitari al processo di informatizzazione ospedaliera e sanitaria determinerà un fabbisogno di nuove competenze informatiche di e-health, mobile health, teleHealth, che potrebbe essere soddisfatto anche questo attraverso i fondi strutturali europei.

Chi governerà questi processi avrà maggiori possibilità di vincere la sfida del futuro per la sostenibilità del sistema produttivo e sanitario. Queste sfide già in atto meritano attenzione anche se il momento è grave e sembra suggerirci il totale assorbimento delle energie di tutti sull’unico fronte dell’emergenza, ma anche il futuro dell’Europa e il benessere dei 60 milioni di cittadini italiani e dei 500 milioni di cittadini europei è questione molto urgente e chi ha la responsabilità delle decisioni politiche ma non è immediatamente impegnato nel contrasto alla diffusione del virus è chiamato a lavorare sul futuro. Possiamo sfruttare quanto già è stato stabilito per la riprogrammazione dei fondi del 2014-2020 per l’ultimo triennio di spesa fino a giugno 2023, per i quali la Commissione ha offerto una maggiore flessibilità proprio per l’utilizzo nel settore sanitario avendo anche in mente l’orizzonte lungo della prossima programmazione.

Conclusioni

Queste conclusioni sono dedicate al Mezzogiorno pur nella consapevolezza che oggi il Paese è tutto giustamente stretto attorno alle regioni del Nord che affrontano in modo più intenso un’emergenza straordinaria. Le risorse della futura programmazione dei fondi UE per il 2021-2027 come sempre verranno attribuite in gran parte alle regioni in ritardo di sviluppo. Sopra è stato descritto il perimetro già tracciato per la futura programmazione dei fondi strutturali per il 2021-2027 e i documenti strategici già conosciuti entro cui dovremo muoverci: ci saranno modifiche certo, ma queste dovranno anche tenere conto di quanto stiamo attraversando e l’Italia dovrà essere in grado di chiedere quanto le serve e le è dovuto. Il Sud necessita che il suo sistema sanitario venga ripensato. L’imperativo di porre l’argine alla diffusione del virus verso il Mezzogiorno è la prova che non ci potremmo permettere in nessun modo di fronteggiare una diffusione epidemica al Sud con le curve di espansione conosciute. Questo è un dato che crudamente dice che fino ad oggi nel Mezzogiorno non si è goduto in modo paritario del diritto alla salute: la prossima programmazione dovrà essere affrontata avendo presente la lezione appresa in questi mesi.

Occorrerà guardare quindi a tutti gli elementi e sfruttarne le sinergie: fondi strutturali-avendo cura di adottare un accordo di partenariato senza i paletti oggi esistenti sulle strutture sanitarie- Strategie di specializzazione intelligente, flessibilità della spesa, rete europea dei Digital HUB, consultazione pubblica sulla regolazione dell’intelligenza artificiale partecipando in modo coordinato e con una risposta solida da parte italiana perché le disposizioni che regolano questa nuova tecnologia non vanno trascurate, lavorare a una riforma, peraltro invocata da anni, degli aiuti di Stato necessaria anche una volta passato il picco dell’emergenza sfruttando quanto è stato accordato in questo periodo per una riflessione più ampia che divenga strutturale, New green deal e Nuova politica industriale europea per promuovere l’economia circolare e trovare in questa scelta il sostegno alla domanda interna. Negoziare a tavoli aperti e comunicanti per poter saldare ogni opportunità con una ricaduta concreta.

In questo quadro più generale è tempo di considerare un PON salute per capitalizzare il salto culturale che questa epidemia ci ha fatto compiere in termini di consapevolezza di quale sia il valore del Servizio Sanitario Nazionale e del coordinamento delle istanze regionali fermo restando l’attuale quadro ordinamentale.

Il lavoro egregio fatto nel corso di questi giorni per la riconversione industriale di alcune imprese, la notifica velocissima in termini di presentazione e approvazione dell’aiuto alle imprese per la produzione di presidi medici utili e i risultati della call Innova per l’Italia, sia sfruttato per rafforzare le filiere di start up italiane che potrebbero essere anticipatrici di innovazioni importanti da includere nelle S3 regionali e per riattivare, una volta che ci saremo rimessi in moto, le filiere produttive interne tra Nord e Sud, da sempre essenziali allo sviluppo del Paese: le attività maggiormente legate al territorio sosterranno la domanda interna mentre, dove possibile, si potranno sfruttare gli avanzamenti tecnologici realizzati per reinserirsi in modo competitivo nella parte meno volatile delle catene del valore globale.

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  1. in particolare gli Stati Membri potranno concedere a) sovvenzioni dirette, b) agevolazioni fiscali selettive e acconti, c) sostegno alle imprese fino ad 800.000,00€, d) garanzie di Stato per i prestiti bancari alle imprese, e) salvaguardie per le banche che convogliano gli aiuti di Stato all’economia reale, f) assicurazione del credito all’esportazione a breve termine
  2. Comunicazione della Commissione al Parlamento europeo, al Consiglio, al Comitato economico e sociale europeo e al Comitato delle Regioni, Il Green Deal europeo, COM(2019) 640 final del 11.12.2019. Per il perseguimento di tale strategia di policy la Commissione europea ha elaborato il Piano di Investimenti per il Green Deal europeo, COM(2020) 21 final del 14.1.2020 e la Proposta di Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio che istituisce il Fondo per una transizione giusta, COM(2020) 22 final del 14.1.2020.
  3. 3 La comunicazione COM(2018) 434 final 2018 (parte introduttiva); art.16 Proposta di regolamento e il Libro bianco sull’intelligenza artificiale [in particolare articolo D, focus PMI e DIH] Comunicazione della Commissione COM(2020) 65
    • Active & healthy ageing: tecnologie per l’invecchiamento attivo e l’assistenza domiciliare
    • E-health, diagnostica avanzata, medical devices e mini invasività
    • Medicina rigenerativa, predittiva e personalizzata
    • Biotecnologie, bioinformatica e sviluppo farmaceuticoSi ricorda che la S3 nazionale e molte di quelle regionali prevedono tra le priorità la salute (alimentazione e qualità della vita è una delle cinque traiettorie nazionali) con molte traiettorie di sviluppo specifiche che sono di assoluto interesse per riformare il welfare state :
  4. Presentata dalla CE il 19 febbraio 2020 vedi nota 3)
  5. L’Organizzazione Mondiale della Sanità già nel 2012 nel report “New horizons for health through mobile techno- logies” prospetta l’utilizzo di numerosi sistemi di informazione e telecomunicazione anche in ambito di salute globale, mentre ancora oggi sono utilizzate in ambiti ristretti.
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