formazione e competenze

Angeletti (Funzione Pubblica): “Il nostro piano per ri-formare la PA partendo dalle persone”

Nel 2021 sono state gettate le basi per un “cambio di paradigma” della PA; si è tornato a re-investire sulla formazione e sullo sviluppo delle competenze individuali del personale attraverso la definizione di una strategia ampia e duratura. I passaggi cruciali, gli obiettivi e le prime iniziative attuative

26 Apr 2022
Sauro Angeletti

Presidenza del Consiglio dei Ministri - Dipartimento della funzione pubblica

La pandemia da Covid-19 ha condizionato, negli ultimi due anni, la vita di individui e organizzazioni, determinando, per molti versi, una sorta di spartiacque. Si pensi, semplicemente, al lavoro agile, ma non solo.

I limiti di spesa, insieme al blocco delle assunzioni ed il ritardo dei rinnovi contrattuali, hanno contribuito a danneggiare la qualità del capitale umano delle amministrazioni stesse in termini di mancato aggiornamento professionale e sviluppo di nuove competenze, a partire da quelle legate ai processi di digitalizzazione.

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Gli effetti (negativi) sono risultati via via sempre più accentuati, a fronte dell’invecchiamento dei dipendenti, dell’accelerazione dei processi di cambiamento tecnologico e della necessità di affrontare situazioni del tutto nuove, con l’emergenza (sanitaria, sociale, economica, energetica, etc.) che assume tratti sempre più strutturali.

C’è voluta, in qualche modo, l’emergenza pandemica per riconoscere che le professionalità e le competenze disponibili in un Paese costituiscono quel “capitale umano” che è fattore strategico per la ripresa economica. Per ritornare a pensare, nel caso delle amministrazioni pubbliche, che la principale risorsa per il miglioramento delle sue performance è (o dovrebbe essere) il suo capitale umano.

Nel corso del 2021 – il secondo anno della pandemia, ma anche, soprattutto, l’anno del Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza (PNRR) – sono state gettate le basi per un “cambio di paradigma”; si è tornato a re-investire sulla formazione e sullo sviluppo delle competenze individuali del personale della pubblica amministrazione attraverso la definizione di una strategia ampia e duratura, capace di colmare il più rapidamente possibile il gap accumulato negli anni.

Il cambio di paradigma: le principali tappe

L’agenda del Governo Draghi e gli obiettivi del PNRR sanciscono il (ri)posizionamento della pubblica amministrazione quale “motore di sviluppo” e, quindi, del suo capitale umano quale leva fondamentale dei processi di innovazione.

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Le linee programmatiche del ministro Brunetta

Il 9 marzo 2021, il Ministro per la pubblica amministrazione presenta al Parlamento le Linee programmatiche della sua azione, che riconoscono un ruolo centrale al capitale umano della pubblica amministrazione (la “c” de nuovo abecedario) e, segnatamente, alle persone: “persone che lavorano per la nostra amministrazione e persone che attingono da essa servizi e beni pubblici. Alle prime dobbiamo assicurare possibilità di crescere, acquisire sempre maggiori competenze e valorizzare il loro contributo”. In questa prospettiva, “valorizzare capitale umano e conoscenza significa, infatti, aumentare produttività ed efficienza, ma anche fiducia, legalità e reale trasformazione e assicurare l’innovazione sostenibile dei processi e dei servizi”.

Il Patto coi sindacati

Il 10 marzo 2021, il Presidente del Consiglio dei ministri, il Ministro per la pubblica amministrazione e i Segretari generali di Cgil, Cisl e Uil siglano il “Patto per l’innovazione del lavoro pubblico e la coesione sociale”. Nella chiave di lettura che ne dà il Patto – che verrà ripresa e ampliata dal PNRR – la costruzione della “nuova pubblica amministrazione” si fonda sull’ingresso di nuove generazioni di lavoratrici e lavoratori e sulla valorizzazione delle persone nel lavoro, anche attraverso percorsi di crescita e aggiornamento professionale (reskilling) con un’azione di modernizzazione costante, efficace e continua per centrare le sfide della transizione digitale e della sostenibilità ambientale.

Tra gli obiettivi, molteplici, del Patto, la promozione e lo sviluppo del capitale umano rivestono un ruolo preminente e strategico; obiettivi da realizzare (anche) a partire dal riconoscimento della centralità della leva della formazione, che dovrà avere valore per le persone e per l’amministrazione[1].

Per cogliere questi ambiziosi risultati, il Patto prevede, da un lato, la definizione di un piano delle competenze su cui costruire la programmazione dei fabbisogni e le assunzioni del personale, sulla base di una puntuale ricognizione, tenuto conto della revisione dei profili professionali necessari ad accompagnare la transizione verso l’innovazione e la sostenibilità di tutte le attività delle pubbliche amministrazioni; dall’altro, lo sviluppo di strumenti volti alla ricognizione dei titoli, delle competenze e delle abilità del personale già in servizio[2].

L’introduzione del Piano Integrato di Attività e Organizzazione (PIAO)

Innovativa, inoltre, è la valenza attribuita alla formazione: un diritto diritto/dovere dei dipendenti, un’attività equiparata in tutto e per tutto a quelle lavorative; un “investimento organizzativo necessario” per le amministrazioni, e quindi una variabile strategica non assimilabile a mera voce di costo nell’ambito delle politiche relative al lavoro pubblico[3]. Per le amministrazioni, si tratta – o si dovrebbe trattare – di un “cambio di passo”, da realizzare anche grazie all’introduzione del Piano Integrato di Attività e Organizzazione (PIAO)[4]: in questo rinnovato contesto di pianificazione, la progettazione, la definizione e l’implementazione degli interventi di formazione e di sviluppo delle competenze del capitale umano trovano una piena integrazione nel ciclo della performance e con le politiche di reclutamento e gestione delle risorse umane.

La riforma della pubblica amministrazione prevista dal PNRR

Il 13 luglio 2021, il Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza del nostro Paese – trasmesso alla Commissione Europea il 30 aprile 2021 – viene approvato con Decisione di esecuzione del Consiglio n. 10160/21.

La riforma della pubblica amministrazione prevista dal Piano muove dalla riqualificazione, in una prospettiva strategica, delle politiche di gestione delle risorse umane e delle sue principali leve: nuove procedure e regole per il reclutamento dei dipendenti pubblici; revisione degli strumenti per l’analisi dei fabbisogni di competenze; revisione delle opportunità di promozione alle posizioni dirigenziali di alto livello; attivazione di percorsi formativi differenziati per target di riferimento, altamente qualificati e certificati all’interno di un sistema di accreditamento, e individuati a partire dall’effettiva rilevazione dei gap di competenze rispetto ad ambiti strategici comuni a tutti i dipendenti o specifici e professionalizzanti; etc.

Sviluppo delle competenze del personale e capacità amministrativa, quindi, sono i due principali ambiti di intervento del PNRR per il rafforzamento del capitale umano[5]: da un lato, un grande investimento in formazione; dall’altro, il finanziamento di progetti di change management delle amministrazioni locali di medie dimensioni. I due ambiti di intervento, ovviamente, sono strettamente correlati: la formazione, infatti, è la leva per uno switch organizzativo e culturale.

Il nodo della formazione

Per quanto attiene in maniera specifica al tema della formazione, il PNRR prevede l’attivazione di percorsi formativi differenziati per target di riferimento, su competenze trasversali e specialistiche, per rafforzare le amministrazioni ma anche (soprattutto) per attuare le progettualità e gli investimenti del Piano stesso. A tal fine, contempla sia un’ampia offerta di corsi online aperti e di massa (i c.d. “MOOC” – Massive Open Online Courses), sia l’introduzione di “comunità di competenze” (Community of Practice)[6].

Dal punto di vista realizzativo, il “cambio di passo” e “di paradigma” delle politiche di sviluppo del capitale umano della pubblica amministrazione hanno la possibilità di essere effettivamente realizzati grazie alle risorse finanziarie disponibili per realizzare gli investimenti. Il PNRR prevede 514,2 milioni di euro, ovvero il 40,5% delle risorse su capacità amministrativa del Piano stesso[7]. A queste vanno sommate risorse complementari per 392 milioni di euro[8] relative al Programma Operativo Nazionale Capacità per la Coesione 2021-2027 – che punta allo sviluppo sistemico e trasversale della capacità amministrativa per l’attuazione delle politiche di sviluppo e coesione, ponendo al centro la strategia di rigenerazione amministrativa e il rafforzamento delle amministrazioni locali su temi quali capitale umano, organizzazione e processi, strumenti trasversali, knowledge sharing – e quelle a valere sul bilancio dello Stato (50 milioni di euro, a regime dal 2022), stanziate dalla legge di bilancio per il 2022[9] con l’obiettivo di una piena formazione digitale, ecologica e amministrativa dei dipendenti della pubblica amministrazione.

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Il Piano strategico per la valorizzazione e lo sviluppo del capitale umano della PA

Il 10 gennaio 2022, il Ministro per la pubblica amministrazione ha lanciato il Piano strategico per la valorizzazione e lo sviluppo del capitale umano della pubblica amministrazione “Ri-formare la PA. Persone qualificate per qualificare il Paese”. Si tratta, nelle parole del Ministro, del “più grande piano di formazione dei dipendenti pubblici mai realizzato nella storia del Paese” rivolto all’intero universo dei 3,2 milioni di dipendenti di amministrazioni centrali, regionali e locali.

Nell’interpretazione del Piano, la valenza della formazione è duplice: rafforzare le competenze individuali dei singoli dipendenti e rafforzare strutturalmente le amministrazioni pubbliche, nella prospettiva del miglioramento continuo della qualità dei servizi ai cittadini e alle imprese[10].

L’esplicitazione del “nesso di causalità” tra capacità individuali e capacità amministrativa (capacity building) è particolarmente rilevante perché fornisce una utile “cornice di riferimento e di senso” per analizzare il tema dello sviluppo delle competenze del personale pubblico, ma, soprattutto, un framework strategico per progettare e realizzare gli investimenti di upskilling e reskilling del capitale umano previsti dal PNRR[11].

Il Piano strategico “Ri-formare la PA. Persone qualificate per qualificare il Paese” individua due primi ambiti di intervento sullo “stock” di capitale umano della pubblica amministrazione: la formazione universitaria dei dipendenti e lo sviluppo di competenze trasversali, a partire da quelle digitali.

Il progetto “PA 110 e lode”

Negli ultimi 10 anni, il numero di laureati che lavorano nella pubblica amministrazione è cresciuto del 21,5%. Nel 2019, i laureati hanno superato gli 1,3 milioni e rappresentano il 41,5% del totale del personale: 4 dipendenti su 10 hanno conseguito una laurea o titoli superiori[12]. Tra i dipendenti laureati predominano, come facilmente prevedibile, i giuristi: 3 dipendenti su dieci sono laureati in giurisprudenza; meno di due su dieci in economia; poco meno, in scienze politiche o sociologia[13]. Tale dato – frutto del fatto che, fino ad oggi, il “candidato ideale” per la pubblica amministrazione è stato un profilo piuttosto generalista, con alcune specifiche competenze, in particolare, quelle funzionali a gestire il procedimento amministrativo[14] – certifica, tra le altre cose, il depauperamento del capitale umano delle amministrazioni in termini di multidisciplinarità e competenze tecniche[15]. Competenze che, invece, sono oggi fondamentali per affrontare i processi di trasformazione, a partire da quelli amministrativi e digitali.

Il Piano strategico per la valorizzazione e lo sviluppo del capitale umano della pubblica amministrazione prevede la possibilità, per tutti i dipendenti pubblici che lo vorranno, di usufruire di un incentivo per l’accesso all’istruzione terziaria. Si tratta del progetto “Pa 110 e lode”, iniziativa attuata in stretto raccordo con il mondo delle università attraverso la stipula di protocolli con i singoli atenei che, aderendo all’iniziativa, mettono a disposizione degli studenti-dipendenti pubblici, a condizioni agevolate, percorsi di studio (corsi di laurea triennale e specialistica, master di primo e di secondo livello, corsi di alta specializzazione) a partire dall’anno accademico in corso, di interesse per le pubbliche amministrazioni.

L’investimento realizzato con il progetto “PA 110 e lode” è pensato con l’obiettivo di innalzare il livello di formazione dei dipendenti pubblici, ed è complementare rispetto a quelli finalizzati all’assunzione di personale sempre più qualificato. Nel quadro della strategia di upskilling, si rende necessario, ad esempio, investire sulla formazione universitaria anche di chi già lavora nella pubblica amministrazione, tenuto anche conto del fatto che nel nostro ordinamento la laurea è richiesta per l’accesso alla dirigenza, ma anche ai ruoli subito inferiori, come le aree terze e le categorie D[16].

L’iniziativa, avviata con un protocollo “apripista” nel mese di dicembre 2021 stipulato dal Ministro per la pubblica amministrazione con Sapienza, conta, a marzo 2022, l’adesione di 46 atenei, con i quali sono stati stipulati altrettanti protocolli[17].

Una preliminare analisi dell’offerta formativa restituisce un interessante quadro informativo del “fabbisogno di competenze delle amministrazioni pubbliche viste dagli atenei” sia in termini di ampiezza dell’offerta stessa (1.170 iniziative formative, di cui 716 già disponibili a partire dall’anno accademico in corso), che in termini di contenuti.

Il Syllabus

Il secondo ambito di intervento del Piano strategico “Ri-formare la PA. Persone qualificate per qualificare il Paese” riguarda lo sviluppo delle competenze digitali dei dipendenti pubblici: si tratta delle competenze comuni a tutti i dipendenti (non specialisti IT) affinché ciascuno comprenda, accetti e adotti i nuovi strumenti a disposizione e i cambiamenti nei processi di lavoro che questi comportano, in modo da essere promotore dell’innovazione nella prospettiva del miglioramento del servizio, del rapporto con i cittadini e la qualità del proprio lavoro[18].

Il Piano affronta, in questo modo, il tema del rafforzamento e dello sviluppo di competenze trasversali abilitanti di una delle tre transizioni promosse dal PNRR; a seguire, pertanto, la formazione riguarderà le competenze funzionali alla transizione amministrativa ed ecologica.

Syllabus “Competenze digitali per la PA”: cos’è cambiato nella versione 1.1

Per assicurare la transizione digitale delle amministrazioni e l’affermazione di nuovi modelli di lavoro, da remoto e non, il possesso di competenze attinenti alla conoscenza e uso di strumenti e procedure tipiche della cosiddetta amministrazione digitale dovrebbe accomunare tutto il personale pubblico preposto a presidiare funzioni di tipo amministrativo.

Il Dipartimento della funzione pubblica ha definito il set di base di competenze per l’amministrazione digitale del dipendente pubblico con il modello “Syllabus Competenze digitali per la PA”. Basato su undici competenze organizzate in cinque aree tematiche (dati, informazioni e documenti informatici; comunicazione e condivisione; sicurezza; servizi on-line; trasformazione digitale) e tre livelli di padronanza (base, intermedio e avanzato), il Syllabus elenca e descrive le competenze minime in ambito digitale comuni a tutti i dipendenti pubblici.

L’obiettivo generale del Syllabus è fare in modo che tutti siano in grado di operare attivamente in modo sicuro, consapevole, collaborativo e orientato al risultato all’interno di una pubblica amministrazione sempre più digitale; a tal fine, descrive le conoscenze e le abilità che concorrono a rendere i dipendenti pubblici in grado di: utilizzare in modo appropriato e nel rispetto della normativa gli strumenti digitali a disposizione nell’ambito dei propri processi di lavoro; comprendere rischi e vantaggi della gestione digitale di dati e informazioni così come delle molteplici forme di comunicazione e collaborazione disponibili negli ambienti digitali; promuovere la gestione e condivisione dell’informazione pubblica al fine di dare concreta attuazione ai principi di trasparenza e responsabilizzazione; comprendere le potenzialità di utilizzo delle tecnologie emergenti all’interno delle pubbliche amministrazioni; tutelare i diritti di cittadinanza digitale riconosciuti a cittadini e imprese; svolgere un ruolo proattivo e assertivo nel processo di trasformazione digitale della PA.

Il piano strategico “Ri-formare la PA. Persone qualificate per qualificare il Paese” valorizza il Syllabus del Dipartimento della funzione pubblica e lo adotta come “modello di riferimento” per lo sviluppo delle competenze per l’amministrazione digitale di tutti i dipendenti pubblici, delle amministrazioni centrali, regionali e locali, della scuola, della sanità e della difesa, etc.

Grazie alla disponibilità di una piattaforma web, ciascun dipendente – abilitato dall’amministrazione di appartenenza – può verificare le sue competenze “in entrata”, fruire di moduli formativi mirati, riferiti ai gap di competenza rilevati, evitando spreco di tempo e risorse, infine, verificare i suoi progressi “in uscita”, a valle delle attività formative[19].

Alla prima finestra utile per le adesioni delle amministrazioni (1-15 febbraio 2022), hanno manifestato interesse ad aderire all’iniziativa di assessment e formazione sulle competenze digitali duemila amministrazioni, per un totale di oltre settecentomila dipendenti, dei quali oltre trecentoventicinquemila segnalati per la partecipazione ai corsi[20].

Note

  1. Presidenza del Consiglio dei Ministri, Patto per l’innovazione del lavoro pubblico e la coesione sociale, Roma, 10 marzo 2022, p. 5.
  2. Presidenza del Consiglio dei Ministri, Patto per l’innovazione del lavoro pubblico e la coesione sociale, cit., p. 3.
  3. Presidenza del Consiglio dei ministri, Patto per l’innovazione del lavoro pubblico e la coesione sociale, cit.
  4. Il Piano Integrato di Attività e Organizzazione (PIAO) è stato introdotto con il d.l. 9 settembre 2021, n. 80 convertito in legge, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1 della legge 6 agosto 2021, n. 113.
  5. Presidenza del Consiglio dei ministri, Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza, 2022, pp. 50 e segg.
  6. Presidenza del Consiglio dei ministri, Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza, cit., p. 32.
  7. Il Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza investe sulla capacità amministrativa 1,3 miliardi della prima componente della Missione 1. Per approfondimenti, FPA Data Insight, Lavoro pubblico 2021, cit., p. 5.
  8. FPA Data Insight, Lavoro pubblico 2021, Roma, 2022, p. 5.
  9. La legge 30 dicembre 2021, n. 234, “Bilancio di previsione dello Stato per l’anno finanziario 2022 e bilancio pluriennale per il triennio 2022-2024”.
  10. Presidenza del Consiglio dei Ministri, Dipartimento della funzione pubblica, Ri-formare la PA. Persone qualificate per qualificare il Paese. Piano strategico per la valorizzazione e lo sviluppo del capitale umano della Pubblica amministrazione, Roma, 10 gennaio 2022, p. 9.
  11. S. Angeletti, “Capacity training”. Formazione e capacità amministrativa delle PA nel Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza, in Rivista Italiana di Public Management, vol. 5, n. 1/2022 (in corso di pubblicazione).
  12. FPA Data Insight, Lavoro pubblico 2021, cit., p. 20.
  13. FPA Data Insight, Lavoro pubblico 2021, cit., p. 20.
  14. FPA Data Insight, Lavoro pubblico 2021, cit., p. 20.
  15. FPA Data Insight, Lavoro pubblico 2021, cit., p. 20.
  16. Presidenza del Consiglio dei Ministri, Dipartimento della funzione pubblica, Ri-formare la PA. Persone qualificate per qualificare il Paese. Piano strategico per la valorizzazione e lo sviluppo del capitale umano della Pubblica amministrazione, cit., p. 3.
  17. Presidenza del Consiglio dei Ministri, Dipartimento della funzione pubblica, PArliamo. La newsletter per i dipendenti della pubblica amministrazione, n. 2, marzo 2022.
  18. Presidenza del Consiglio dei ministri, Dipartimento della funzione pubblica, Syllabus “Competenze digitali per la PA”, Roma, 2022, consultabile all’indirizzo: https://www.competenzedigitali.gov.it/fileadmin//user_upload/documenti/28feb22_Syllabus-competenze-digitali-pa_v2.pdf, p. 4.
  19. Presidenza del Consiglio dei Ministri, Dipartimento della funzione pubblica, Ri-formare la PA. Persone qualificate per qualificare il Paese. Piano strategico per la valorizzazione e lo sviluppo del capitale umano della Pubblica amministrazione, cit., p. 15.
  20. Presidenza del Consiglio dei Ministri, Dipartimento della funzione pubblica, PArliamo. La newsletter per i dipendenti della pubblica amministrazione, n. 1, febbraio 2022.
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