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Direttore responsabile Alessandro Longo

Giovannini (Agid): “ecco come lo switch off sta cambiando la Pa”

25 Feb 2015

25 febbraio 2015

Il passaggio dal cartaceo al digitale per la PA diventa possibile perché in questo periodo si è costruito pragmaticamente un modello di attuazione che si basa su alcuni aspetti chiave: forte impegno governativo, cambio di cultura e supporto attivo, come sperimentato positivamente per la fatturazione elettronica. Un modello che consente un realistico, cauto, ottimismo

Il DPCM del 13 novembre 2014, pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale, detta le regole per la formazione, l’archiviazione e la trasmissione di documenti con strumenti informatici e telematici sia per i privati che per le pubbliche amministrazioni. Le nuove regole tecniche rappresentano un elemento fondamentale per la gestione e la conservazione sicura e corretta del documento informatico, l’ultimo tassello per la piena applicazione del Codice dell’Amministrazione Digitale in questo ambito. Il Decreto stabilisce, infatti, le modalità tecniche con le quali produrre un file digitale che abbia pieno valore legale, che si tratti di un certificato o di qualsiasi altro atto amministrativo.

Si pongono così le condizioni per l’effettivo switch-off dal cartaceo al digitale per la Pubblica Amministrazione, ma di importanza fondamentale è il modello che con questo decreto viene consolidato e che consente di far sì che i 18 mesi di transizione previsti dal decreto siano un impegno operativo di tutto il sistema e non una mera scadenza.

È importante che questo coincida con il passaggio definitivo dalla logica delle scadenze a quella della pianificazione, dove un nuovo obbligo di legge che comporta modifiche nel comportamento delle organizzazioni si accompagna sempre a un preciso e realistico progetto di cambiamento. Questa è la novità maggiore che vogliamo acquisire come fatto normale, come prassi di comportamento, indispensabile per procedere nell’innovazione profonda che la strategia di crescita digitale richiede.

Ma quali sono gli ingredienti che oggi sono presenti e che motivano questo (realistico) ottimismo? Proviamo a tratteggiarli brevemente.

La cultura delle amministrazioni

L’articolazione delle amministrazioni è così ampia e varia che un cambiamento pervasivo richiede necessariamente un cambio culturale. E un cambio culturale si avvia se, oltre all’obbligo, c’è una reale percezione di vantaggio in chi deve cambiare e di autorevolezza in chi lo promuove. Oggi è così. L’attenzione delle amministrazioni è più alta, perché viene riconosciuta la presenza di un piano e di una strategia per l’attuazione, di un progetto realistico e organico.

L’iniziativa sul documento informativo si muove, inoltre, nel solco dei progetti già avviati sulla fatturazione elettronica e sui pagamenti elettronici, dove questo modello è già stato provato con successo, con il coinvolgimento degli stakeholder. Il coinvolgimento è fondamentale perché sostiene l’autorevolezza delle istituzioni e quindi anche la spinta verso il cambio culturale avviato: infatti, le innovazioni in atto nella PA oggi sono guardate con attenzione e non più con sufficienza o addirittura con dispetto.

Un altro elemento favorevole è la coscienza delle esperienze realizzate nell’ultimo decennio. Non si parte “da zero”, come nel 2000 con i progetti sul protocollo informatico: le iniziative si muovono nella logica di un aggiornamento e una ripartenza delle esperienze realizzate, in un contesto in cui le amministrazioni devono impegnarsi nella realizzazione e nella gestione, come definito dagli obblighi di legge. 

La concretezza dell’iniziativa

Un altro elemento fondamentale è la base concreta su cui si promuove il cambiamento. È chiara adesso l’architettura organica che abbiamo costruito con queste regole tecniche, la normativa sulla conservazione e il protocollo informatico. Regole tecniche che sono specifiche di dettaglio, non principi ma indicazioni operative per l’attuazione, e quindi forniscono alle amministrazione una concreta guida. Non solo, questo decreto completa una situazione che si è andata componendo con gli altri progetti di innovazione che abbiamo avviato.

Si sono costruite le condizioni di funzionamento essenziali poiché la differenza vera, la reale innovazione è che il documento informatico non è il risultato di una trasformazione dal cartaceo-analogico, ma è nativamente una transazione, un tracciato-record che nasce elettronico e come tale può essere completamente elaborato, per poi essere consolidato e conservato elettronicamente come documento. Questa innovazione si realizza soltanto attraverso una reale e profonda revisione dei processi.

Le regole tecniche definite nel decreto mettono inoltre a sistema l’assetto generale che si era iniziato a comporre con le norme sulla PEC e sul protocollo informatico, in un quadro organico che si compone anche degli altri progetti di innovazione come

  • la fatturazione elettronica, con cui si è realizzato un cambiamento profondo nei processi sia pubblici che privati;
  • l’Indice Pubblico delle Amministrazioni, che ha obbligato le amministrazioni a censirsi e a rendersi raggiungibili in modo elettronico dai cittadini attraverso la PEC;
  • il Processo Civile Telematico (PCT), che ha avviato una condizione di consapevolezza e introdotto vantaggi percepibili per tutti gli attori del processo, dai tribunali ai magistrati ai professionisti;
  • i pagamenti elettronici, con un approccio che pretende che l’intero percorso sia online, senza passaggi cartacei che rendono inutile la digitalizzazione, con una percezione chiara e immediata dei vantaggi che così si ottengono.

La PA è così obbligata a procedere nel percorso di cambiamento, con cittadini sempre più sensibili ai vantaggi al punto da richiederlo e pretenderlo.

Un forte impegno governativo

Perché si avvii un cambiamento profondo e duraturo, ma in tempi brevi come i 18 mesi fissati dal decreto, è essenziale la presenza di un forte commitment governativo. Il ministro Madia, anche con la promozione dell’Accordo Italia Semplice, ha affermato l’importanza del cambiamento e ha innescato il processo di  semplificazione delle procedure, così anche da riuscire ad emanare rapidamente i decreti attuativi ancora mancanti. L’impegno sul decreto per il documento informatico è un esempio emblematico.

Per lo switch-over digitale è certamente necessario che venga mantenuto costante il supporto da parte del governo ancora nei mesi prossimi, fornendo ad Agid e alle  amministrazioni le strutture adeguate e sostanziandolo nei provvedimenti connessi sulla PA digitale. Per queste ragioni sarà importante che sia prodotta dal governo la stessa spinta sull’intero assetto della riforma della PA e sui suoi decreti attuativi. E questa è la sfida importante che bisogna ancora vincere. I processi in corso sul fronte della strategia digitale fanno d’altra parte ben sperare che la direzione del cambiamento sia stata intrapresa in modo determinato e irreversibile.

Il coinvolgimento degli stakeholder

È  certamente fondamentale il coinvolgimento degli stakeholder, che si esplica su diversi fronti:

  • la collaborazione attiva tra settore pubblico e privato. È per questa ragione fondamentale il percorso di preparazione attivato nei progetti, con il settore privato, ad esempio nella fatturazione elettronica (coinvolgendo aziende e professionisti), nel processo civile telematico (coinvolgendo i professionisti), nei pagamenti elettronici (coinvolgendo tutti i cittadini). La strategia si sviluppa così con un approccio che tenta di uniformare il comportamento del settore pubblico e del settore privato, massimizzando i vantaggi della digitalizzazione;
  • la presenza degli stakeholder in tutte le fasi critiche dei progetti, dalla progettazione all’attuazione al monitoraggio, anche con l’istituzione di Osservatori ad hoc;
  • la spinta alla generazione della domanda anche come leva per sviluppare l’offerta  e il mercato, favorendo la proposta di servizi a basso costo ed elevata qualità.

Il supporto all’attuazione

È importante che siano messi in atto tutti gli interventi volti a favorire l’attuazione da parte di pubblici e privati, in termini di:

  • interventi organici di supporto che consentano di includere anche le aree di cittadini e imprese “deboli” per diverse ragioni. Ad esempio, per la fatturazione elettronica, le fasce “deboli” (microimprese, professionisti con basse relazioni con la PA) vengono supportate da organismi centrali per il cambiamento, come UnionCamere, gli Ordini, che mettono a disposizione servizi gratuiti per piccole operazioni di fatturazione; per i pagamenti elettronici, con il raccordo delle banche, per una incentivazione all’uso che passa attraverso l’utilizzo di strumenti semplici e a basso costo (come i bonifici); per il processo civile telematico, con un’attenzione alle operazioni semplici che consente di dare un vantaggio immediato agli utenti grazie all’utilizzo di una struttura ordinata;
  • definizione di uno schema di gestione del workflow del procedimento (adozione di una stessa logica anche se applicata a contesti diversi), in modo tale che le amministrazioni possano utilizzare i requisiti definiti centralmente, ma sviluppando il sistema secondo le proprie esigenze specifiche e usufruendo del sistema avviato in AgID per l’analisi e il riutilizzo delle migliori pratiche;
  • messa a disposizione di servizi che le amministrazioni, se non hanno esigenze specifiche da considerare, possono direttamente utilizzare in logica cloud, con ovvi vantaggi sull’interoperabilità complessiva dei sistemi pubblici. Questo approccio segue quanto già realizzato a suo tempo per i servizi ASP sul Protocollo Informatico, che rappresentano un esempio di riconversione degli investimenti.

Un ulteriore elemento di spinta all’attuazione potrà essere fornito dall’infrastruttura di Italia Login, e dalla definizione di un approccio in cui il supporto centrale verso le amministrazioni si può sviluppare in modalità diverse a seconda delle esigenze e delle dimensioni della singola amministrazione.

Il monitoraggio

Oltre la costruzione delle condizioni per la realizzazione del cambiamento è fondamentale la programmazione delle azioni e l’attuazione di un monitoraggio condiviso e sistematico, finalizzato al raggiungimento degli obiettivi, in grado di superare problemi e criticità. Non a punire chi non riesce a rispettare gli impegni, ma ad affiancarli perché possa rispettarli. Un monitoraggio che stiamo attuando nelle iniziative della fatturazione elettronica e dei pagamenti elettronici, con un approccio che si basa sulla partecipazione dell’intero sistema (amministrazioni centrali e locali anche attraverso associazioni come ANCI e CISIS; istituzioni, imprese, banche, società civile) e  consente anche di dare continuità alla gestione, con l’utilizzo di un cruscotto di indicatori.

È importante dare visibilità di questo monitoraggio, nelle dovute forme, perché tutti gli stakeholder coinvolti, e tutti i cittadini, possano avere visibilità delle attività fatte e da fare, delle criticità affrontate, ma anche degli impegni che ciascuno deve assolvere perché l’obiettivo comune e di sistema sia raggiunto.

L’ottimismo è quindi dato dalla somma di tutto questo, costruendo un atteggiamento diverso, di condivisione e collaborazione, che superi la diffidenza e la cultura burocratica dell’attuazione delle scadenze. Ottimismo con cautela, perché il cammino è ancora lungo, ma i risultati iniziano a vedersi.

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