L'analisi

Il ruolo e le difficoltà delle Unioni dei Comuni nei bandi PNRR

A inizio novembre oltre il 90% dei Comuni ha partecipato ad almeno un bando. Uno dei rischi che si possono incontrare sul percorso è quello di perdere di vista la visione strategica dei vari interventi e di non cogliere appieno le potenzialità di questa rivoluzione. I team territoriali

21 Nov 2022
Aldo Pasinelli

funzionario del Comune di Piacenza

Codice amministrazione digitale

Da qualche mese ha preso il via il processo di trasformazione digitale che da diversi anni è stato sapientemente definito dal Dipartimento per la Trasformazione Digitale e dall’Agenzia per l’Italia Digitale.

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A oggi, diverse misure sono state pubblicate sul sito PA Digitale 2026 con diversi obiettivi ed Enti destinatari. Un grosso lavoro è stato fatto dal Dipartimento per la semplificazione del processo di erogazione dei fondi. L’adozione di un meccanismo di rendicontazione Lump Sum è una semplificazione enorme per gli Enti che decideranno di partecipare alle varie misure.

Trasformazione digitale, fondi per obiettivi

In sostanza i fondi verranno erogati in forma di voucher con un importo forfettario definito al momento della presentazione della domanda di adesione. La rendicontazione avverrà in modo semplificato con la “sola” verifica del raggiungimento degli obiettivi previsti nella domanda.

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Un grosso passo avanti nella semplificazione che permetterà a diversi Enti di partecipare alle varie misure. Va ricordato che una delle criticità presenti nelle varie Pubbliche Amministrazioni è l’atavica carenza di personale con competenze di natura tecnica, fattore che sinora ha fortemente limitato la crescita digitale del Paese.

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I team territoriali

Va ricordato che il Dipartimento, consapevole delle difficoltà di “mettere a terra” una così ingente mole di finanziamenti, ha costituito diversi Team territoriali per sostenere la transizione digitale dei singoli Enti. Attualmente sono organizzati su 6 macro-aree locali:

  • Nord est: Emilia-Romagna, Veneto, Friuli-Venezia Giulia, Trentino-Alto Adige
  • Lombardia
  • Nord ovest: Piemonte, Liguria, Valle D’Aosta
  • Centro: Lazio, Toscana, Marche, Umbria, Sardegna
  • Sud ovest: Campania, Calabria, Sicilia
  • Sud est: Puglia, Basilicata, Abruzzo, Molise

Personalmente ho avuto la possibilità d’interagire con alcuni attori impegnati sul territorio e ho avuto modo di riscontrare la loro piena disponibilità nel supporto e nell’assistenza tecnica-operativa. Va ricordato che tali attori svolgeranno un ruolo essenziale anche nel processo di verifica dei risultati.

Le condizioni per i fondi del PNRR

Ovviamente gli Enti dovranno comunque garantire, oltre al raggiungimento dei risultati, il rispetto delle normative dei vari settori (i.e. Codice degli appalti, principi contabili, ecc.) e di mantenere i risultati per almeno 5 anni dalla data di erogazione del contributo, ciò al fine dei possibili controlli da parte dei vari soggetti istituzionali chiamati a tali compiti.

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La rincorsa alla digitalizzazione

Il PNRR diventa una grande occasione per dare piena attuazione alle strategie definite nel Piano Triennale per l’Informatica nella Pubblica Amministrazione.

Le misure sinora pubblicate, come da attese, vanno nella direzione di attuare il piano avviando di fatto una rincorsa dei vari Enti al processo di trasformazione. Una mobilitazione mai vista prima che sta mettendo a dura prova gli Enti Pubblici destinatari delle misure.

La sfida di molti Enti sarà quella di mettere in campo tutte le risorse disponibili per definire e attuare questo processo di cambiamento tenendo conto delle finalità degli interventi.

I rischi da evitare

Uno dei rischi che si possono incontrare sul percorso è quello di perdere di vista la visione strategica dei vari interventi e di non cogliere appieno le potenzialità di questa rivoluzione.

A mio avviso è un rischio concreto ma che comunque sarà compensato dai risultati che si riuscirà a raggiungere e dal cambio di paradigma che le varie Amministrazioni Pubbliche dovranno compiere nello sforzo di utilizzare i fondi PNRR.

Lavoro da anni in un’Amministrazione Comunale e mai avevo percepito l’energia e la motivazione che si sono innescati da quando sono stati pubblicati i primi bandi. È una sfida che la maggior parte dei Comuni sta raccogliendo: a inizio novembre oltre il 90% dei Comuni ha partecipato ad almeno 1 bando PNRR.

Le misure per i comuni

Ma veniamo al dettaglio delle misure con particolare riferimento a quelle indirizzati ai Comuni. I primi bandi sono usciti ad aprile e riguardavano la migrazione al Cloud, l’adozione dell’identità digitale SPID e CIE, l’adesione a PagoPA, all’app IO e piattaforma notifiche, tutte azioni previste nel Piano Triennale ma che difficilmente avrebbero trovato un’attuazione così rapida senza i fondi del PNRR.

Da ultimo è uscita la misura relativa alla “Piattaforma Digitale Nazionale Dati” (PDND). La finalità principale della Piattaforma è lo scambio dei dati delle Pubbliche Amministrazioni in modalità di cooperazione applicativa ovvero tramite interfacce software (tecnicamente API – Application Program Interface) che consentiranno lo scambio dei dati tra i vari sistemi in uso presso i vari Enti. È un progetto molto sfidante che darà sicuramente risultati importanti per tutta le PA.

Si pensi allo scambio dati tra il Comune e l’INPS per recuperare informazioni relativi a dichiarazioni ISEE o ancora all’interrogazione alle banche dati dell’ACI e PRA o della Motorizzazione per il recupero dei dati dei veicoli. A ben vedere la PDND rappresenta un punto centrale dell’intera architettura dell’Italia digitale del futuro.

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I cinque obiettivi del PNRR

L’ambizioso Piano nazionale di ripresa e resilienza vuole mettere l’Italia nel gruppo di testa in Europa entro il 2026. Per fare ciò pone cinque obiettivi:

  • Diffondere l’identità digitale, assicurando che venga utilizzata dal 70% della popolazione;
  • Colmare il gap di competenze digitali, portando ad almeno il 70% la percentuale della popolazione digitalmente abile;
  • Portare circa il 75% delle PA italiane a utilizzare servizi in cloud;
  • Raggiungere almeno l’80% dei servizi pubblici essenziali erogati online;
  • Raggiungere, in collaborazione con il Mise, il 100% delle famiglie e delle imprese italiane con reti a banda ultra-larga.

È un percorso lungo e impegnativo quello che attende gli attori coinvolti in questo processo di trasformazione che dovranno avere la capacità di mantenere gli obiettivi del Piano ed avere la capacità di superare le sfide che si presenteranno sulla strada.

Le Unioni di Comuni

Una delle prime difficoltà che stanno emergendo riguarda le Unioni dei Comuni. Le misure citate hanno come destinatario finale i Comuni. Da tempo però molti Enti comunali, non avendo internamente le competenze e le risorse umane necessarie, hanno però conferito alle Unioni diverse funzioni, tra le quali quella informatica.

È un processo di aggregazione avviato da tempo e spesso favorito e incentivato dalle Regioni, un naturale progresso di efficientamento derivante da mettere a fattor comune alcune attività condivise tra gli Enti di un territorio.

Questo percorso di aggregazione, sorto nell’intento di migliorare la qualità dell’azione dei Comuni, sta facendo emergere alcune criticità relative all’attuazione e alla partecipazione ai bandi PNRR.

Il nodo Pago PA

Una prima difficoltà deriva da alcuni aspetti interpretativi nella partecipazione alla misura relativa a PagoPA. Diversi Comuni hanno conferito all’Unione l’attività di riscossione di alcuni tributi e delle contravvenzioni. Come si diceva, l’adesione al bando PagoPA come riservato ai Comuni, pare escludere quei servizi di pagamento conferiti alle Unioni.

Sin da quando sono usciti i primi avvisi è partita la discussione sul tema che ancora oggi, nonostante l’impegno anche del Dipartimento, non è giunta a una completa e definitiva soluzione.

La piattaforma delle notifiche

Anche nel caso del bando relativo alla Piattaforma delle notifiche, tra le quali il Comune partecipante deve indicare necessariamente quella relativa alle contravvenzioni derivanti dalle violazioni del codice della strada, rappresenta tale criticità. Infatti, diversi Comuni hanno conferito all’Unione proprio la funzione di Polizia Locale con le relative attività di notifica e riscossione.

Le spese a carico dei Comuni

Un’ulteriore difficoltà emersa riguarda l’attuazione una volta avuta conferma del finanziamento. Come si diceva, diverse Unioni gestiscono l’Informatica per conto degli enti associati, questo modello che ha portato sinora diversi benefici alle Unioni, nel caso dei bandi PNRR, sta comportando la necessità di alcune riflessioni.

Il tema deriva dal fatto che il soggetto beneficiario è il Comune e quindi gli atti amministravi necessari alla realizzazione devono essere adottati dal Comune e non da altro Ente come l’Unione. Tale difficoltà è emersa anche recentemente in webinar realizzati da IFEL e ANCI sul tema della gestione contabile dei fondi PNRR per la trasformazione digitale nei Comuni.

Nell’ambito di tale webinar è emerso che sono i Comuni che dovranno in prima persona sostenere le spese. Nel modello tratteggiato da IFEL le Unioni potranno svolgere attività di supporto tecnico ai Comuni, agire come unica Stazione appaltante o svolgere le funzioni di Direttore dell’esecuzione del contratto (DEC), funzioni previste dal Codice dei contratti pubblici.

Su queste difficoltà si stanno confrontando i diversi attori impegnati nell’attuazione del PNRR, in primis i Comuni, le Unioni e, nel caso dell’Emilia-Romagna, anche la Regione con la sua azienda in house, Lepida ScpA, il Dipartimento e il Team per la trasformazione digitale.

Le attività proseguono secondo i tempi e i ritmi definiti nelle varie misure. L’impegno di tutti è massimo, ma occorrono risposte tempestive e chiare che consentano ai Comuni di concentrarsi sulla concreta attuazione del Piano e degli obiettivi del Piano.

Ho avuto modo di constatare l’impegno di tutti e sono convinto che anche queste difficoltà verranno superate.

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