servizi pubblici digitali

INAD, domicilio digitale e notifiche: le revisioni necessarie per evitare cortocircuiti

L’attivazione definitiva del sistema del domicilio digitale, sinora limitato all’ambito di impresa e professionale, e la piattaforma notifiche della PA rischiano di non portare i vantaggi sperati. Serve qualche aggiustamento per evitare una pioggia di ricorsi

08 Set 2022
Eugenio Prosperetti

avvocato, docente Informatica Giuridica Facoltà Giurisprudenza

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Nell’imminenza dell’introduzione del nuovo indice dei domicili digitali INAD e della piattaforma notifiche della PA è importante spendere qualche riflessione sul tema della distinzione tra domicilio digitale professionale e personale e, prima che questi strumenti diventino operativi – pur nell’attuale estrema difficoltà operativa del Governo – comprendere perché si dovrebbe cercare di effettuarne un’ultima revisione poiché si rischia di innescare una serie di corto-circuiti operativi e legali che rischiano di annullare ogni vantaggio dei nuovi interventi.

Piattaforma notifiche digitali, problemi in vista per i cittadini: tutti i nodi della riforma

Come siamo arrivati al domicilio digitale

A luglio 2022 Agid ha emanato una nuova versione delle Linee Guida dell’Indice Nazionale dei Domicili Digitali delle persone fisiche, dei professionisti e degli altri enti di diritto privato non tenuti all’iscrizione in albi, elenchi o registri professionali o nel registro delle imprese.

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La definizione di queste Linee Guida sembra essere l’ultimo passo verso l’attivazione definitiva del sistema del domicilio digitale, sinora limitato – in sostanza – all’ambito di impresa e professionale (o, meglio, ai professionisti) con qualche sconfinamento verso i privati che si sono dotati di PEC per alcuni ambiti di attività della P.A.

È utile riepilogare anzitutto come si è arrivati all’attuale configurazione del domicilio digitale.

Il domicilio digitale fu introdotto, assieme all’ANPR, dal Governo Monti ma, in prima battuta, attuato solo in parte perché l’ANPR, come noto, non riuscì a partire: si sarebbe dovuto introdurre nella nascente ANPR un campo per registrare un indirizzo PEC di domicilio digitale, valido per tutte le comunicazioni della Pubblica Amministrazione.

Il Registro INI-PEC

Dalle riforme del Governo Monti però prese il via il Registro INI-PEC, contenente i domicili digitali delle imprese e dei professionisti, gestito da InfoCamere per conto del Ministero dello Sviluppo Economico.

Il Registro fu alimentato estrapolando le PEC registrate delle imprese dal Registro Imprese e, per quanto riguarda i professionisti, le PEC dichiarate al proprio ordine professionale di appartenenza (divenne progressivamente obbligatorio sia per imprese che per professionisti avere e dichiarare una PEC).

Il concetto del domicilio digitale fu ripreso ed espanso allorché si trattò di riformare il CAD in attuazione del Decreto Madia e vennero introdotte nuove norme per portare il sistema dell’INI-PEC all’interno del CAD e per allineare a tale sistema sia l’Indice delle Pubbliche Amministrazioni, sia il sistema dei domicili digitali dei privati.

Linee guida Agid sul domicilio digitale, come averlo: ecco l’indice Inad

Il Registro INAD

Poiché il sistema del domicilio digitale dei privati faticava comunque a partire, le norme introdotte con il CAD nel 2016, all’art. 6 e seguenti, vennero più volte riformate, sino a disegnare un sistema che prevede, accanto al Registro INI-PEC, anche il Registro INAD, l’Indice Nazionale dei Domicili Digitali, di prossima attuazione.

L’INAD, del quale l’AGID – come si diceva – ha negli scorsi mesi messo a punto le Linee Guida, si contrappone all’INI-PEC in quanto contiene i domicili digitali delle persone fisiche e degli enti di diritto privato e dei professionisti non tenuti all’iscrizione in albi, elenchi o registri professionali o, ancora, nel Registro Imprese (non presenti quindi in INI-PEC).

L’INAD sarà gestito direttamente dall’AGID e si prevede che sarà avviato nei prossimi mesi assieme alla Piattaforma Nazionale delle Notifiche della Pubblica Amministrazione.

Cosa comporta dunque l’avvio definitivo del domicilio digitale

Cosa comporta dunque l’avvio definitivo del domicilio digitale?

Anzitutto, va detto che, mentre i professionisti iscritti in albi, le imprese e, le Pubbliche Amministrazioni ed i gestori di servizi pubblici (soggetti di cui all’art. 2 comma 2 del CAD) continuano ad avere l’obbligo del domicilio digitale, previsto dall’art. 3-bis comma 1 del CAD. Dotarsi di domicilio digitale rimane invece una mera facoltà per le categorie interessate dall’INAD, che dunque possono eleggere in qualsiasi momento un domicilio digitale, ma non sono tenute a farlo.

Allo stesso modo, i professionisti ed i soggetti iscritti all’INI-PEC hanno la facoltà (ma non l’obbligo) di iscrivere un secondo domicilio digitale personale nell’INAD e questo costituisce una novità, infatti, per espressa disposizione del CAD, per gli utenti obbligati al domicilio digitale nel Registro INI-PEC esso ha anche valenza di domicilio digitale personale.

Non è dato però riscontrare corrispondenti obblighi delle Amministrazioni di usare il domicilio digitale personale o professionale nell’inviare le comunicazioni e sarà senz’altro oggetto di dibattito e di scontro giuridico – se si consoliderà questo uso – se un invio al domicilio digitale professionale di comunicazione inerente affari personali sia o meno nulla o semplicemente irregolare.

Al riguardo l’art. 3-bis del CAD prevede che “…le amministrazioni pubbliche e i gestori o esercenti di pubblici servizi comunicano con il cittadino esclusivamente tramite il domicilio digitale dallo stesso dichiarato…” e che “…Ogni altra forma di comunicazione non può produrre effetti pregiudizievoli per il destinatario…”, ma non si specifica se il domicilio digitale da utilizzarsi debba essere quello personale o professionale; inoltre, come si vede, la sanzione riguarda gli “effetti pregiudizievoli” (es. un aggravio di spese rispetto alla notifica al domicilio digitale) ma non contempla la nullità della comunicazione.

Al riguardo viene da pensare ad un recente provvedimento del Garante Privacy, che ho già avuto occasione di segnalare su queste pagine[1], nel quale il Garante poneva l’accento sul fatto che il domicilio digitale professionale non avrebbe potuto ricevere le notifiche “personali”, basandosi sulle Linee Guida dell’INAD (nella specie si trattava delle notifiche delle multe). Nell’articolo sul provvedimento del Garante ho evidenziato come sia errata l’interpretazione per la quale questo divieto di notifica alla mail professionale si applica a tutti i professionisti, poiché le norme sull’INAD riguardano solo i professionisti non iscritti all’albo ed il CAD, come dicevo, prevede invece che il domicilio digitale iscritto all’INI-PEC sia utilizzato dalla PA per qualsiasi comunicazione, senza alcun temperamento.

Tuttavia, come ho evidenziato prima, infatti, le Linee Guida dell’INAD non riguardano il Registro INI-PEC, che funziona in base a norme diverse e non di competenza AGID.

La disparità normativa tra domicilio digitale personale e professionale

È evidente però la disparità normativa che si viene a creare, per cui la distinzione tra domicilio digitale personale e professionale viene ad essere tutelata esclusivamente per il professionista iscritto nell’INAD, per il quale l’iscrizione del domicilio digitale professionale non comporta una automatica elezione di domicilio digitale personale, mentre il professionista iscritto nell’INI-PEC non potrebbe che subire, come avviene ormai da anni, l’elezione del domicilio digitale personale “forzata”, avendo l’obbligo di possedere una PEC professionale che comporta la descritta elezione di domicilio digitale personale.

In sostanza, per il soggetto non tenuto per Legge ad avere un domicilio digitale, è facoltativo iscrivere un domicilio digitale professionale o personale. L’iscrizione dell’uno non comporta la creazione dell’altro.

Il rebus dei procedimenti di notifica

Questo comporterà, per le Pubbliche Amministrazioni, la necessità di particolare attenzione nei procedimenti di notifica: una cartella esattoriale notificata ad un titolare di partita iva è personale o professionale? Una citazione in giudizio è personale o professionale? È lecito domandarsi se la necessità di esaminare a fondo la pratica che dovrà fare il soggetto notificante per determinarlo, nata dalla necessità di tutelare la privacy del notificato, non sia un rimedio peggiore del male.

Anche qui si dibatterà molto, con prevedibile elevato numero di ricorsi, sui casi in cui verranno notificati documenti potenzialmente attinenti alla sfera personale a chi abbia solo domicilio digitale professionale, rendendo vano l’istituto del domicilio digitale.

Proprio in questi mesi si ha notizia di numerosi ricorsi contro cartelle dell’Agenzia dell’Entrate Riscossione che sarebbero state notificate da un indirizzo PEC diverso da quello registrato come indirizzo PEC valido di tale ente nei Registri Pubblici. Si argomenta che siano nulle poiché il mittente non sarebbe riconoscibile in base ai Registri Pubblici.

Anche ai soggetti già iscritti all’INI-PEC viene concessa la facoltà di eleggere, nell’INAD un domicilio digitale personale e si può prevedere che – se si affermerà una Giurisprudenza che ritiene determinante l’uso del domicilio digitale personale o professionale per la validità della notifica telematica, in molti accoglieranno questa opportunità che permetterà, come dicevo prima, di argomentare – a propria discrezione – sulla bontà del domicilio digitale utilizzato.

Il domicilio digitale e le norme sulla Piattaforme Notifiche della PA

Quanto sopra deve essere messo in relazione con le norme sulla Piattaforme Notifiche della PA, il cui Regolamento è stato recentemente approvato.

Se si guarda come è definito il domicilio digitale nel Regolamento della piattaforma di notifica degli atti della PA del 8 febbraio scorso, come già rilevavo in un mio precedente contributo[2], si vede che esso utilizza definizioni che non coincidono con le Linee Guida e con il CAD: troviamo la definizione di domicilio digitale “generale” che sarebbe quello “inserito in uno degli elenchi” previsti dal CAD; viene poi definito il domicilio digitale “di piattaforma”, che sarebbe quello “appositamente eletto per la ricezione delle notificazioni delle Pubbliche Amministrazioni effettuate tramite piattaforma [delle notifiche]” (difficile comprendere la differenza) ed, infine, il “domicilio speciale” come “(…) domicilio speciale per determinati atti e affari, se a tali atti è riferita la notificazione” (immaginiamo la PEC dell’avvocato per gli atti riferiti a una causa).

Ora, da quando entrerà in vigore la Piattaforma delle Notifiche, in sostanza, gli atti della Pubblica Amministrazione verranno notificati esclusivamente tramite la Piattaforma di cui sopra, che, gestita da Poste, è idonea a gestire sia la notifica telematica che quella fisica, con effetti immediatamente liberatori per le Pubbliche Amministrazioni e costi molto ridotti per le medesime.

Scomparirà quindi, di fatto, qualsiasi altra forma di notifica e, dunque, qualsiasi dissertazione sulle regole che si applicano ad altre forme di notifica da parte della P.A.

L’uso della Piattaforma avrà per le Pubbliche Amministrazioni vantaggi anche rispetto all’uso delle notifiche via PEC, poiché, come si dirà a breve, data la formulazione del Regolamento, non si porranno problemi e incertezze che, sino a ora, caratterizzano le notifiche via PEC o rischi derivanti dal trovare la casella PEC di destinazione piena.

Infatti, il Regolamento della Piattaforma Notifiche è perentorio: la notifica va sempre a buon fine ed è onere del notificato, in sostanza, mettersi in condizione di riceverla. Si tenta di ribaltare il tradizionale principio – ribadito anche di recente dalla Cassazione nel 2021 per cui, per provare la validità di una notifica postale (cui la Notifica tramite Piattaforma è equiparata) occorre provare che il notificato ha anche ricevuto l’avviso di notifica.

E, come dicevo, leggendo il Regolamento della Piattaforma, sembra evidente che non vi sia alcuna rigida preclusione a utilizzare ogni categoria di domicilio digitale solo per gli atti di pertinenza di quella sola categoria.

È vero il contrario: una norma del Regolamento espressamente prevede che, se non si ha successo nella notifica a un domicilio digitale, la Piattaforma dovrà tentare a tutti gli altri riferibili al notificato e – cosa veramente illogica – anche ai domicili speciali.

Quindi se un atto inequivocabilmente personale (ad esempio, il mancato riconoscimento da parte dell’INPS di un’invalidità civile) deve essere notificato al cittadino e – si badi – questi non ha eletto domicilio digitale “di piattaforma” (cioè non ha specificato attraverso l’app IO quale domicilio digitale utilizzare), la piattaforma utilizzerà, il domicilio digitale speciale – se questo è stato indicato dall’Amministrazione notificante (se l’Amministrazione l’avesse omesso non è tenuta a reperirlo), altrimenti – senza dover distinguere tra domicilio digitale personale e professionale – utilizzerà il “domicilio digitale generale”, vale a dire, qualsiasi domicilio digitale reperibile nei pubblici registri.

L’effetto sarà che, anche chi non ha eletto il domicilio digitale personale, si vedrà arrivare notifiche personali sul domicilio digitale professionale, e viceversa, per l’effetto di quella che sembra essere una impropria formulazione del Regolamento della Piattaforma e in quello che sembra essere un aperto contrasto con le Linee Guida Agid.

Anche per questo sono prevedibili ricorsi e incertezze applicative rilevanti.

  1. https://www.agendadigitale.eu/documenti/multe-notificate-via-pec-luci-e-ombre-dellintervento-del-garante-privacy/
  2. https://www.agendadigitale.eu/cittadinanza-digitale/piattaforma-notifiche-digitali-quello-che-i-cittadini-devono-sapere-per-evitare-problemi/
17 novembre, milano
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@RIPRODUZIONE RISERVATA

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