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Le competenze digitali dei dipendenti pubblici: una sfida per la ripresa del paese

La partita della digitalizzazione della macchina amministrativa dello Stato italiano si gioca in larga parte a partire dall’alfabetizzazione digitale, sia dal lato dei cittadini, ma soprattutto da quello dei dipendenti pubblici. Qualcosa si muove, ma la strada è ancora lunga

21 Set 2021
Luciano M. Fasano

Professore Associato di Istituzioni e processi decisionali Università degli studi di Milano e Comitato scientifico di UNAPPA

competenze digitali

Nessuna efficace transizione digitale della Pubblica amministrazione potrà mai realizzarsi, se non a partire da un serio impegno finalizzato alla formazione e all’aggiornamento delle competenze degli addetti attuali, almeno di coloro che per età hanno davanti ancora molti anni di lavoro nel pubblico impiego, così come al reclutamento di una nuova leva di nativi digitali dotati del know how tecnico-specialistico necessario per dare forma a un’amministrazione pubblica al passo con i tempi.

I primi passi cominciano a muoversi, anche in virtù della realizzazione delle iniziative previste dal PNRR e, ancora prima, con la stesura del primo Syllabus “Competenze digitali per la PA”. La strada però è ancora lunga e impervia.

Ma perché quello della formazione e delle competenze è un tema centrale, e qual è lo stato dell’arte?

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Lo stato delle competenze digitali dei dipendenti della Pubblica amministrazione

Qual è lo stato delle competenze digitali dei dipendenti della Pubblica amministrazione italiana è presto detto. Basta guardare il Rapporto DESI (Digital Economy and Society Index) dell’Unione Europea che, per l’appunto, misura attraverso una serie di indicatori i diversi elementi che compongono il complesso poliedro della digitalizzazione di un sistema paese, fornendone in questo modo una valutazione sintetica e di insieme. Per quel che in particolare riguarda le performance digitali delle amministrazioni pubbliche, l’indice DESI fornisce informazioni rispetto all’insieme dei servizi pubblici forniti a cittadini e imprese. E lo fa componendo in una media ponderata due diversi indicatori, che si riferiscono rispettivamente all’eGovernment (servizi amministrativi) e all’eHealth (prestazioni sanitarie).

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eGovernment nel DESI: luci e ombre

L’indicatore di eGovernment è perciò quello che qui ci interessa, ed è composto da un’ulteriore serie di indicatori, finalizzati a misurare rispettivamente il numero di utenti dei servizi on line delle Pubbliche amministrazioni, la disponibilità di open data e di modulistica pre-compilata, la presenza di servizi digitali per le aziende e il grado di completezza dei servizi erogati on line. Se poi si vuole essere ancora più precisi, il che nel caso del nostro paese vuol dire proprio volersi fare del male, si possono considerare anche gli altri indicatori componenti l’indice DESI, attraverso i quali è possibile stimare la connettività, la diffusione delle competenze digitali (di base e avanzate), l’uso di internet e il grado di integrazione delle tecnologie digitali nei processi produttivi del sistema paese considerato.

Però, senza essere troppo pignoli, oltre che molto noiosi, e soprattutto senza voler per forza passare per inguaribili pessimisti, è sufficiente concentrarsi sinteticamente sull’eGovernment. Tanto, per il resto, è sufficiente ricordarsi che dal punto di vista della misurazione complessiva dello stato di salute del sistema Italia, al confronto con gli altri stati membri UE, il nostro paese non è certamente da podio. Negli ultimi anni, infatti, ha costantemente oscillato fra diverse posizioni, sempre nella “zona retrocessione” d’Europa: quartultima posizione quella dell’ultimo Rapporto, e penultima quella di qualche anno fa. In un’estenuante e continua lotta di Sisifo a non arrivare ultimi con paesi quali la Romania, la Bulgaria e la Grecia.

Considerando appunto il solo indicatore di eGovernment, il profilo italiano presenta luci e ombre. Le prestazioni peggiori del sistema Italia si verificano in particolare su due indicatori: meno del 40% di utenti digitali dei servizi amministrativi, quando la media dei paesi membri UE è quasi del 65; 49 su 100 è invece il punteggio raggiunto dall’indicatore sulla modulistica precompilata, quando la media UE è di circa dieci punti superiori.

Andiamo invece sicuramente meglio rispetto ai servizi digitali per le aziende, dove siamo sostanzialmente allineati con gli altri paesi europei, con un punteggio di 85 su 100, così come nella completezza dei servizi forniti on line (procedure semplici come la registrazione delle nascite, il cambio di residenza, il passaggio di proprietà di un’auto) dove con 90 punti su 100 siamo due punti sopra la media europea. E buona è anche la performance nella condivisione degli open data, con l’80% dei dati disponibili che ci colloca ben sedici punti percentuali sopra la media degli stati membri UE, soprattutto grazie ai passi avanti compiuti dagli ultimi governi, a cominciare dalla cosiddetta riforma Madia.

Il punto di partenza per la tanto agognata transizione digitale

Nel complesso di un contesto caratterizzato ancora da una marcata arretratezza, sia dal punto di vista degli utenti che da quello degli addetti, un po’ meno nel mondo dell’impresa – che si sta aggiornando, anche se ancora con un certo ritardo rispetto ad altri paesi – e un po’ più nel mondo della Pubblica amministrazione, lo status quo dei servizi pubblici sul web può tutto sommato considerarsi un discreto punto di partenza per la tanto agognata transizione digitale. In particolare, i servizi digitali per le aziende e l’anagrafica per i cittadini rappresentano un punto di forza. E la condivisione degli open data costituisce una precondizione importante per un efficace utilizzo del cloud. Anche se sarebbe meglio integrare quanto prima la condivisione degli open data con i restanti dati riguardanti pratiche e procedure amministrative, in modo tale da potenziare la capacità di servizio nei confronti di cittadini e imprese.

Ciò che del resto già nella seconda metà degli anni Novanta, molto prima che la rivoluzione digitale producesse i suoi effetti più significativi, le cosiddette Leggi Bassanini prevedevano come un obiettivo fondamentale per la nostra Pubblica amministrazione, ossia la messa in comune di dati e informazioni fra uffici amministrativi diversi. E qui possiamo a ragione dire che la rivoluzione digitale non ha ancora dato i suoi frutti se, sempre in base al Rapporto DESI, nella modulistica precompilata (vero e proprio test della condivisione di informazioni da parte delle diverse amministrazioni) il nostro paese è sotto dieci punti dalla media dei paesi membri UE.

La partita della PA digitale si gioca sull’alfabetizzazione

A questo punto, dovrebbe risultare chiaro quanto la partita della digitalizzazione della macchina amministrativa dello Stato italiano si giochi in larga parte proprio a partire dalla alfabetizzazione digitale. Nella consapevolezza che la necessità di superare il digital divide non sia soltanto un problema sul lato dell’utenza, in particolare delle persone di età più elevata e con più basso livello di istruzione, ma anche sul lato dell’offerta, ossia degli addetti della Pubblica amministrazione, ancor più a livello delle amministrazioni locali. Ed è proprio per questo motivo che il tema delle competenze digitali del personale pubblico risulta strategico. Del resto, come rilevava nel 2017 Banca Italia attraverso un Rapporto sull’informatizzazione delle amministrazioni locali, proprio la mancanza di competenze, in cui si riflette l’assenza di una cultura del digitale e dell’innovazione condivisa a tutti i livelli dell’amministrazione pubblica, rientra tra gli ostacoli che influiscono maggiormente sulla difficoltà a migliorare i servizi offerti all’utenza, al pari se non più della mancanza di risorse economiche e delle difficoltà organizzative.

Il Syllabus “Competenze digitali per la PA”

Su questo fronte, la Funzione pubblica ha comunque iniziato a muovere i primi passi. Ben sapendo che dalla digitalizzazione degli apparati amministrativi dello Stato dipenderà anche l’implementazione efficace delle politiche che verranno finanziate con le risorse del Recovery Fund (PNRR). Già un paio di anni fa, nel maggio 2019, è stato pubblicato il primo Syllabus “Competenze digitali per la PA”, cui ha fatto seguito un anno dopo una versione aggiornata, denominata 1.1. Il Syllabus descrive l’insieme minimo delle competenze che ciascun dipendente pubblico dovrebbe avere per poter operare in maniera efficace. Tali competenze riguardano la gestione di dati, informazioni e documenti informatici, il saper condividere tali dati con cittadini, imprese e altre amministrazioni, il garantire la fruizione dei servizi on line a cittadini e imprese, la conoscenza delle tecnologie emergenti e la capacità di proteggere dispositivi e dati da attacchi informatici. Ciascuna di queste cinque aree di competenza è articolata secondo tre crescenti livelli di padronanza, rinviando quindi a 11 competenze più specifiche e 113 abilità.

Questo documento permette a ciascun dipendente pubblico di verificare il proprio personale grado di conoscenze digitali sottoponendosi a un test on-line, costruito a partire da un dataset di circa un migliaio di domande a “risposta multipla”.

A conclusione del test viene restituito un report dettagliato che misura il livello di know-how digitale di cui dispone il rispondente e il grado di padronanza effettivamente conseguito in corrispondenza di ciascuna delle cinque competenze fondamentali. A loro volta, le singole amministrazioni ottengono un quadro sintetico sul numero di propri dipendenti registrati al portale, i test effettuati, i risultati di autoverifica espressi in forma aggregata e i corsi di formazione fino a quel momento seguiti per compensare eventuali lacune. Sì, perché alla piattaforma risulta collegato un “Catalogo della formazione”, che raccoglie i diversi moduli formativi erogabili in e-learning a copertura della domanda di competenze digitali previste dal Syllabus. In questo modo, tutte le amministrazioni possono abilitare i propri dipendenti alla realizzazione di un percorso di formazione e di autovalutazione, disponendo al tempo stesso di un monitoraggio dinamico e sempre aggiornato delle competenze digitali dei dipendenti assegnati al proprio ufficio.

Obiettivi ancora lontani da raggiungere

Come si vede, si tratta di un progetto, tuttora in itinere, molto ambizioso, che mentre si propone di fotografare lo stato dell’arte per quel che concerne le competenze digitali dei dipendenti pubblici configura anche una piattaforma per la loro formazione a distanza, proponendosi inoltre una puntuale valutazione dell’avanzamento di tali competenze nel corso del tempo. Al momento, siamo ancora al terzo stadio di sviluppo del progetto, cioè nel pieno della fase pilota che sta impegnando un gruppo volontario di amministrazioni nei test di verifica delle competenze propedeutici alla creazione del Catalogo della formazione. Ma un semplice sguardo al Syllabus rispetto ai livelli di padronanza richiesti per le cinque competenze fondamentali permette di comprendere senza doversi impegnare in previsioni particolarmente azzardate come gli obiettivi di questo percorso siano ancora molto di là dal venire. Considerando che ciascuna delle cinque competenze si misura rispetto a tre livelli di padronanza (base, intermedio, avanzato) è facile intuire come allo stato delle cose la gran parte dei dipendenti si collochi a un livello base di conoscenze digitali.

Del resto, il livello avanzato implica una capacità di interagire con gli strumenti digitali che va dal comprendere le potenzialità dell’analisi dei dati come strumento di supporto delle decisioni all’utilizzo dei metadati per la costruzione di fascicoli informatici, dalla valutazione della qualità degli open data rispetto ai modelli di analisi più noti a livello nazionale e internazionale al saper utilizzare gli strumenti più avanzati della comunicazione online (forum, instant messaging, audio video conferencing), dallo scegliere il registro linguistico più appropriato a seconda del destinatario e dello strumento utilizzato al riconoscere un attacco informatico per scegliere le contromisure più efficaci per potersi difendere, dal valutare adeguatamente le implicazioni sul piano della sicurezza dei dati personali al distinguere i vari livelli di autenticazione del sistema SPID, fino al riconoscere i vari livelli di erogazione di un servizio on-line oltre che le implicazioni giuridiche derivanti dagli obblighi di erogazione di quello stesso servizio. Insomma, almeno per quel che riguarda il livello avanzato, si tratta di uno spettro di competenze sufficientemente ampio e articolato da poter escludere che la gran parte dei dipendenti pubblici sia di fatto già in grado di padroneggiarle compiutamente. Come dimostra un Rapporto ISTAT del 2018 sull’ICT nelle amministrazioni pubbliche locali, dove si evidenzia che l’87,8% degli uffici pubblici italiani utilizza ancora prevalentemente strumenti analogici nella semplice attività di protocollazione, con il 45% di esse che processa in questo modo oltre la metà delle sue pratiche amministrative. E come stanno a dimostrare anche i fatti di cronaca di questi giorni, a cominciare dall’attacco hacker subito dalla Regione Lazio, con tutta probabilità a causa di una scarsa dimestichezza del personale che sta lavorando in smart working con le più elementari regole inerenti alla gestione di dati e informazioni sensibili in sicurezza.

Il salto culturale necessario per un’efficace transizione digitale

La strada da fare è ancora molto lunga, nonché irta di ostacoli non facili da superare. Soprattutto in considerazione del fatto che il personale attivo nel pubblico impiego ha oggi un’età media molto elevata, e quindi si trova ormai nella fase conclusiva della propria carriera professionale, e ciò molto probabilmente implica una minore duttilità e apertura al cambiamento, così come sarebbe viceversa richiesto dal salto culturale necessario per un’efficace transizione digitale. Senza dimenticare altri due aspetti rilevanti del problema: l’aumento di laureati nella PA registrato negli dieci anni (+24%) non è stato accompagnato da un sufficiente investimento in formazione, che nello stesso periodo di tempo si è addirittura dimezzato; il pubblico impiego continua ad annoverare fra le sue fila figure dotate di competenze generaliste di stampo giuridico-amministrative, nonostante il cambiamento da intraprendere con la transizione digitale imponga il passaggio a competenze tecnico-specialistiche, soprattutto in campo scientifico e tecnologico avanzato. Oggi ogni dipendente pubblico ha mediamente a disposizione poco più di un giorno di formazione l’anno, corrispondente a un investimento di circa 49 euro pro-capite. Basti pensare che in media il numero di ore di formazione erogate ogni cento dipendenti è pari a 23,3. E si tratta per lo più, per l’esattezza nel 71,7% dei casi, di una formazione su software specifici, o sul funzionamento del web (28,7%), che spesso avviene in maniera meccanicamente esecutiva, senza fornire una reale opportunità di crescita rispetto a competenze digitali più articolate. Soltanto il 9,5% dei dipendenti ha seguito corsi di formazione in materie informatiche nei tre anni precedenti. Con una forte disomogeneità fra i diversi comuni, a seconda dell’ampiezza demografica: dall’11,5% di quelli fino a 5mila abitanti (era il 13,3% nel 2015) al 46,4% dei Comuni con oltre 60mila abitanti (era il 57,0% nel 2015), laddove in questi ultimi la quota di partecipanti resta comunque più bassa della media nazionale (8,5% contro il 9,5%). Del resto, le funzioni informatiche sono in gran parte dei casi (94,2%) affidate a fornitori privati e che l’uso di intelligenza artificiale e bis data analysis, soprattutto per quel che concerne i grandi comuni e le Regioni, rappresenta ancora un miraggio.

Il nodo del reclutamento

E non va certamente meglio sotto il profilo delle procedure concorsuali di reclutamento, che ancora oggi rendono assai arduo selezionare personale dotato delle competenze, e soprattutto delle capacità, richieste da un’amministrazione che si avvia sulla strada della digitalizzazione. Si tratta, infatti, di concorsi per lo più finalizzati ad accertare l’esistenza di titoli di istruzioni idonei all’esercizio di un generico ruolo e non di meccanismi volti a verificare la presenza di effettive capacità per lo svolgimento di specifiche mansioni. Qualcosa si sta muovendo anche su questo terreno, dato che ormai da qualche anno la Funzione pubblica sta ragionando su modalità di selezione e reclutamento del personale, nonché di avanzamento in carriera, più congeniali all’individuazione di profili dotati delle capacità necessarie per gestire il cambiamento. E il ricambio generazionale da un lato, così come l’introduzione nel pubblico impiego di giovani dotati delle competenze e capacità necessarie dall’altro, potranno senza dubbio favorire questo processo.

Conclusioni

Vedremo qual è l’effettivo stato di salute dei dipendenti pubblici una volta che anche il terzo stadio

previsto dal Syllabus verrà completato e quindi si conoscerà più in dettaglio il grado effettivo di competenze digitali presenti nelle nostre amministrazioni.

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