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la riflessione

PA digitale, soldi spesi male e ritardi dei Comuni: ma c’è speranza, ecco perché

Negativi i dati del “Referto in materia di Informatica Pubblica” della Corte dei Conti, con il Team digitale sullo stato di attuazione del Piano Triennale. Al tempo stesso, ci sono i primi tasselli per una svolta, che parte dal monitoraggio delle attività di PA digitale e arriva all’ormai necessario switch off

27 Nov 2019
Eugenio Prosperetti

avvocato, docente Informatica Giuridica Facoltà Giurisprudenza "LUISS"


La PA spende male i soldi per il digitale, ormai è conclamato; urge coordinare meglio il dossier fino ad attuare con decisione una politica di switch off. La buona notizia è che sembrano essere finalmente al posto giusto gli elementi chiave per riuscirci, grazie alla nuova governance dell’Agenda digitale del Paese. Tra i primi effetti, si andrà verso un migliore lavoro di monitoraggio di cosa fa e come spende la PA in digitale.

Sulla spesa digitale della PA ha fatto luce il “Referto in materia di Informatica Pubblica” della Corte dei Conti, dove risulta che la spesa è di 5,8 miliardi di euro in ICT,  risorse “che vengono utilizzate in misura limitata e non sempre nel modo più razionale”. “Spendiamo male”, ha commentato la ministra all’innovazione Paola Pisano. “Auspico che la Corte crei una sezione per il monitoraggio della digitalizzazione della PA con magistrati che possano aiutarci perché fare digitalizzazione è far efficienza e trasparenza”, ha aggiunto la ministra, dando così l’idea che si continuerà su questa strada.

Il rapporto è frutto del questionario inviato in collaborazione con il Team digitale sullo stato di attuazione del Piano Triennale da parte delle Amministrazioni territoriali (Comuni, Province, Città metropolitane, Regioni e Province autonome). Interessanti, in relazione al questionario, sono anche gli elementi che emergono dagli interventi del Team Digitale e del Commissario Luca Attias, ora Direttore del Dipartimento al Digitale e già alla stessa Corte dei Conti.

La digitalizzazione entra nella fase esecutiva?

Certamente l’istituzione del Ministero per l’Innovazione Digitale e del relativo Dipartimento sono un punto di svolta. Forse può essere considerata la fine di una lunga e travagliata fase “preparatoria” della digitalizzazione del Paese e l’inizio della vera e propria fase esecutiva, in cui lo Stato ha finalmente preso le decisioni necessarie sulle politiche da attuare e gli strumenti da adottare e ora passa alle azioni necessarie per renderle pervasive.

La trasformazione digitale non diviene cioè più – dal punto di vista organizzativo – l’eccezione, la politica straordinaria, il tema da “commissariare”, ma uno dei temi normali dell’azione di Governo.

Questa è certamente una buona cosa. I problemi da affrontare rimangono però molti. E lo stesso rapporto della Corte e del Team ci aiutano a capire meglio.

I problemi da affrontare (infrastrutturali e culturali)

La digitalizzazione non è allo stesso grado di avanzamento in tutto il Paese; essa da una parte è fortemente disomogenea tra amministrazione e amministrazione, essendo generalmente i grandi enti oramai pienamente digitalizzati e in grado di rapportarsi verso il cittadino in maniera 100% digitale mentre i piccoli enti faticano a trovare le risorse, competenze e il “coraggio” per abbandonare l’analogico; dall’altra è fortemente disomogenea a livello territoriale, con aree del territorio, come ad esempio la Lombardia e l’Emilia Romagna, fortemente digitalizzati, mentre i piccoli comuni, specialmente in alcune aree del centro-sud, non lo sono per nulla.

Il questionario arrivato alla PA ha fatto emergere diverse eccellenze in digitale.

Su Spid sono pionieri il Comune di Firenze che ha reso il servizio di iscrizione agli asili nido “Spid-only”; il Comune di Roma che ha fatto lo switch off di alcune prestazioni. Bolzano è il Comune dove si sono erogate più identità digitali in rapporto alla popolazione. Aci è best practice per PagoPA, dato che consente di pagare il bollo sul sistema; segue Milano che ha fatto migrare il pagamento di Tari e multe. Gallarate è invece è il primo Comune che applica uno sconto sulla Tari a chi la paga su PagoPA. Su Anpr si ricorda il primato di Bagnocavallo e Cesena, che sono stati tra i primi a passare sul database nazionale; tra le città più grandi, Milano e Torino.

Ma le eccellenze ci sono sempre state in Italia. Le conosciamo già, in fondo. Il problema non è questo. Il problema è rendere il digitale il nuovo standard nella PA.

Di qui il bisogno di ragionare in termini di switch off massivo.

Ma a questo proposito, c’è molto scetticismo, sia dei cittadini ma anche di larga parte dell’informazione, circa l’opportunità di una digitalizzazione pervasiva.

Gli argomenti che si sentono più spesso riguardano l’inopportunità di obbligare chi non è pratico delle tecnologie e gli anziani ad uno switch-off verso sistemi di interazione digitale con la PA.

La tesi è che sia preferibile e più fruibile per l’anziano l’attuale servizio allo sportello, non essendo così accettabile uno switch off totale verso l’interazione digitale con la PA.

L’argomento non coglie nel segno in quanto, come è avvenuto in tutto gli switch-off importanti – dalla televisione analogica, al processo telematico, a molti servizi bancari ora possibili solo online – rimane sempre una possibilità di assistenza e di interazione “umana”.

Per interagire con la PA l’anziano avrà sempre – se non persone di fiducia ad assisterlo (le stesse, forse, che lo avrebbero accompagnato allo sportello – strumenti come i CAF, il tabacchi di zona, le edicole (il Comune di Roma sta sperimentando edicole in grado di intermediare i servizi del proprio portale), l’ufficio postale.

Finché non si va verso uno switch off in servizi importanti, la trasformazione digitale non prenderà mai il via veramente e allora – dispiace dirlo – il fatto che grandi enti arrivino al 100% di digitalizzazione viene vissuto dai cittadini non propensi all’uso delle tecnologie come un’imposizione e un fastidio, perché non inserito in una politica organica.

Il cittadino che vive in un piccolo Comune, dove si fa tutto con modalità fisiche/cartacee e scopre di dover attivare SPID per poter ricevere un incentivo/sussidio statale o di dover usare PagoPA solo per pagare il bollo auto, matura un senso di ostilità verso queste infrastrutture del digitale, vissute non come strumenti che semplificano la vita, ma come l’ennesima complicazione.

Come affrontare (seriamente) uno switch-off

Paradossalmente, una convinta politica di switch off verso una o più infrastrutture del digitale (SPID, domicilio digitale, CIE, PagoPA , ecc.) – dovendo per forza di cose essere divulgata, spiegata (e dibattuta) può favorire l’adesione dei cittadini alla trasformazione digitale.

Tale politica deve però essere ragionata con attenzione e deve puntare a rendere disponibili allo stesso momento le infrastrutture fondamentali: identità digitale, domicilio digitale e pagamenti laddove viene applicato lo switch off.

Tutto ciò però passa per una convinta adesione dello Stato e una scelta verso un solo sistema di identità digitale mentre, al momento, gli stessi organi della governance digitale sembrano dibattere tra SPID e CIE che sarebbe invece utile ricondurre a un sistema unico (CIE come una delle possibili applicazioni livello 3 di SPID e non come un sistema diverso).

Questo anche perché, nel rapporto della Corte dei Conti, si legge che i dati di diffusione di SPID sono positivi e in linea con gli altri sistemi simili di Stati membri UE, ma anche, che continuando col trend attuale di circa un milione di nuovi utenti all’anno rischiano di passare decine d’anni perché sia effettivo l’utilizzo di un accesso unificato ai servizi tramite SPID. Alcune ragioni (sembrano) venir imputate al fatto che si sia previsto un modello a costo zero per lo Stato ma non per i privati (identity e service providers) chiamati ad attuarlo, senza un “convinto” supporto da parte dello Stato nel portare i cittadini all’identità unica, rendendo così irrealistica la previsione di uno switch-off (peraltro mai mandatorio) al settembre 2019 inserita nel Piano Triennale.

Altrettanta attenzione deve essere però applicata in una tale strategia nell’evitare fughe in avanti e applicare anzitutto l’identità digitale ai sistemi di autenticazione informatica inefficienti o farragginosi, con procedure di rilascio complesse, senza forzare la sostituzione di servizi digitali esistenti e funzionanti ma non ancora “normalizzati” rispetto alle nuove metriche, procedendo in questi ultimi casi solo per affiancamento. Il cittadino che si è sforzato di digitalizzarsi, per accedere al sito INPS, al sito del Comune o per pagare il parcheggio e vede, improvvisamente, sostituito il proprio sistema, potrebbe perdere fiducia.

Stesso discorso potrebbe essere fatto per le politiche di centralizzazione del pagamento dei servizi pubblici verso PagoPA. Ulteriore delicatezza in questo caso deriva dal fatto che, ove si volesse (come pare) procedere ad estenderlo al pagamento verso i servizi delle municipalizzate potrebbero esistere sistemi di intermediazione del pagamento concorrenti, ad esempio per il trasporto pubblico ed i parcheggi e, dal punto di vista giuridico il tema dello switch off potrebbe presentare complessità ulteriori derivanti dalla (ovvia) necessità di conciliare l’auspicabile maggiore efficienza dei sistemi di e-government con temi derivanti dalle regole del mercato.

Sia l’identità digitale che il pagamento sono infatti servizi, per così dire, fortemente “divisivi”: essi richiedono una convinta adesione del cittadino-utente che non ne può beneficiare se non li incorpora nel proprio stile di vita ed il rischio che si corre è che vi sia un rifiuto escludente; il cittadino cioè decide che non volendo/potendo/sapendo utilizzare identità e pagamento ne delegherà in toto l’uso o troverà espedienti per non usarli come far fare i certificati ad un’agenzia, chiedere al commercialista invece di interagire direttamente con l’Agenzia Entrate, recarsi di persona al Comune, ecc. Se tali servizi non vengono adeguatamente spiegati e il cittadino ricava l’errata impressione che siano una “complicazione” si crea un danno (forse) irreversibile.

La digitalizzazione non può dunque essere opzionale ma nemmeno prescindere da un convinto e attivo supporto dello Stato e degli Enti locali per la formazione non solo dei dipendenti pubblici al loro uso (a partire dagli insegnanti il cui ruolo è fondamentale).

Il rapporto Corte dei Conti evidenzia la riguardo la necessità di focalizzarsi in particolar modo sulla formazione dei dirigenti pubblici.

Sottolinea poi come la formazione e il coinvolgimento della popolazione sia fondamentale per il successo della strategia di e-government.

Nel complessivo coinvolgimento della popolazione, a partire dalle scuole, anche secondarie, formando le nuove generazioni all’uso dei servizi aggiungerei che non bisogna dare per scontato che un ragazzo che usa i social sappia che cosa sia l’identità digitale. Non basta quindi una campagna di spot, bisogna cambiare i programmi scolastici ed il rapporto Corte dei Conti evidenzia come per la creazione di competenze digitali siano disponibili 700 milioni di Euro di fondi comunitari 2021-2027.

Si legge nel rapporto Corte dei Conti che la Legge Buona Scuola prevedeva (e prevede) risorse per la digitalizzazione della scuola, ivi inclusa la formazione degli insegnanti ma non, specificamente, sul tema della interazione digitale Stato-cittadino, peraltro sancita come diritto (a livello di solo principio) dal CAD.

Non dimentichiamo gli SMS

Mi riferisco ai servizi fruibili via cellulare con gli strumenti degli SMS, utili per richiedere e ricevere informazioni, contenuti e anche pagamenti.

Tali servizi sono stati relegati ai servizi di intrattenimento e ai servizi di messaggeria bancaria quando invece il CAD prevede esplicitamente – ad esempio per i pagamenti – che debbano essere utilizzati verso la PA.

Praticamente ogni cittadino italiano maggiorenne ha l’uso di un telefono cellulare – e quando dico telefono cellulare non intendo smartphone perché spesso anziani e persone poco avvezze alla tecnologia hanno un cellulare privo di funzioni smart – e dunque estendere l’interazione con la PA anche al mondo “non smart” della telefonia cellulare, in un’ottica di switch off, consentirebbe di avere a bordo anche la fetta di utenza che sino ad oggi ne è potenzialmente esclusa e che, potenzialmente, è esclusa anche dalla app “IO”.

Immaginiamo, ad esempio, un sistema che, collegato al domicilio digitale, possa avvisare via SMS –che è arrivata una comunicazione e dare però l’opzione tramite l’SMS di gestire la stessa chiedendone o meno il recapito cartaceo (o magari la lettura telefonica).

Anche solo arrivando alla pervasività del domicilio digitale ed eliminando, in conseguenza, la notifica, lo Stato avrebbe un enorme incremento di efficienza, per il liberarsi delle Forze dell’Ordine e personale giudiziario, normalmente occupato al 100% dai compiti di notifica e per l’enorme risparmio dei costi delle notifiche stesse.

Si tratta di uno “switch off” che, pur previsto dalla normativa, ancora non si è affrontato proprio perché, con tutta probabilità, si ritiene che una fetta della popolazione non riuscirebbe a gestire la PEC (e forse non riuscirebbe a gestire l’app IO).

Insomma, la decisione da prendere pare essere quella di una digitalizzazione convinta – come quella che stanno affrontando altri Stati – o di una digitalizzazione che, per quanto diffusa, rimarrà solo per parziale e facoltativa.

Gli strumenti organizzativi e gli organi decisionali ora ci sono, attendiamo le loro decisioni.

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