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Direttore responsabile Alessandro Longo

amministrazione digitale

Nuovo CAD, 5 nodi che restano irrisolti

di Andrea Lisi, Presidente Anorc Professioni

13 Set 2017

13 settembre 2017

Ecco perché l’attuale Codice meriterebbe di essere piuttosto semplificato e ridotto al massimo a una decina di articoli e non più un coacervo di buoni principi, regole tecniche e disquisizioni metafisiche su strategie che cambiano ogni anno

Incredibilmente siamo arrivati alla sesta modifica del Decreto Legislativo 7 marzo 2005, n. 82: un testo normativo che si definisce Codice, ma che ormai non merita neanche più questa definizione. Credo che sia giusto sottolinearlo.

Imbarazzanti sono anche le dichiarazioni governative che hanno accompagnato, senza alcuna remora, la presentazione dell’ultima delle innumerevoli rivoluzioni annunciate, grazie alla quale adesso, le multe arriveranno “via email”. Questa sarebbe la novità? Fantastico! Possiamo dirlo, per una volta, che di tali annunci siamo stufi e che questi argomenti ormai sono stantii perché somministrati sempre uguali da più o meno vent’anni?  Esiste un vaccino contro l’annuncite che pervade questa materia ormai da troppo tempo[1]? Se mai esistesse un rimedio del genere, andrebbe reso immediatamente obbligatorio.

Ma proviamo ad andare con ordine. Come ormai sappiamo, venerdì scorso è stato approvato in Consiglio dei Ministri lo Schema di decreto legislativo recante disposizioni integrative e correttive al D.lgs. 179/2016, recante “Modifiche e integrazioni al Codice dell’amministrazione digitale di cui al decreto legislativo 7 marzo 2005, n 82, ai sensi dell’articolo 1 della legge 7 agosto 2015, n. 124, in materia di riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche”. In realtà, solo un anno fa, veniva alla luce un primo decreto correttivo (il D. Lgs. 179/2016 appunto) in attuazione della stessa legge delega n. 124/2015[2], ma essa già prevedeva al suo interno un preciso iter di modifica di quella ennesima modifica (perdonate il gioco di parole)! L’imperfezione delle norme appena coniate dunque era stata pronosticata ex lege e, invece di aspirare a realizzare un testo formalmente ineccepibile, il Legislatore si era già preoccupato di architettare nella legge delega un complesso iter per autocorreggersi: come se un testo importante che ci si ostina a chiamare “Codice” possa essere considerato alla stregua di un sistema informativo, da sottoporre a periodiche “patch” per renderlo più usabile e sicuro. Vi prego di ricordare che la legge non funziona come un software, anche quando – se mai fosse il caso di precisarlo – regola temi di natura informatica.

L’approvazione finale del decreto è prevista per dicembre. Inutile sottolineare, però, che sino ad oggi il testo è stato discusso a “porte chiuse”, in barba alle (importanti) regole dell’Open Government Partnership di cui l’Italia farebbe parte e che prevede – tra le altre cose – che gli iter di approvazione delle leggi siano aperti e trasparenti.  Purtroppo adesso siamo in una fase in cui, per gli esperti e per i tanti interessati a queste riforme, è più difficile intervenire e incidere sui contenuti.  Da parte del Governo (meglio tardi che mai) si prospetterebbe tuttavia l’intenzione di avviare una fase di consultazione pubblica, più simile ad un’apertura di facciata, una sorta di “consultazione postuma” di un testo dai contenuti ormai granitici. Spero di sbagliare.

Arriviamo quindi allo Schema proposto dal Governo. Si tratta, in verità, di una modifica piccola, piccola. Nulla di davvero rivoluzionario (sebbene in questo Paese ci sia ancora chi crede che le rivoluzioni digitali possano scaturire dalle leggi!) In realtà, come dovrebbe essere tristemente noto, di normative il Legislatore italiano ne produce anche troppe: l’attuale Codice meriterebbe di essere piuttosto semplificato e ridotto al massimo a una decina di articoli e non più un coacervo di buoni principi, regole tecniche e disquisizioni metafisiche su strategie che cambiano ogni anno.
Forse – tra le righe – sembrava fosse questa inizialmente l’intenzione della legge delega, dissoltasi poi tra le pieghe delle successive modifiche e intanto le regole tecniche previste nell’art. 71 del CAD continuano a rimanere sospese in una sorta di poco rassicurante limbo giuridico.

In ogni caso, la proposta di novella all’art. 71 del CAD prevede quanto meno che sia AgID ad avere briglie sciolte nel definire le future “regole tecniche” attraverso “Linee Guida” da pubblicarsi sul suo sito istituzionale e di cui sarà data notizia sulla Gazzetta Ufficiale. Certo è che sono stati ignorati sia i principi sulla gerarchia delle fonti, sia le regole sulle modalità più affidabili per pubblicare documenti di rango normativo, ma si spera almeno che questa novità porti alla definizione di un corpus di regole più coordinate tra loro, magari all’interno di un unico testo, aggiornato da AgID di anno in anno.

Comunque il tentativo espresso dal Governo con questo Schema di decreto correttivo è manifestamente quello di correggere il Codice in alcuni punti, soprattutto in materia di raccordo con il Regolamento eIDAS. Tentativo utile, ma non indispensabile (soprattutto se portato avanti in fretta e furia e senza adeguata attenzione sistematica), anche perché per le stesse regole, già richiamate, sulla “gerarchia delle fonti normative” tutto ciò che nel CAD fosse in contradizione con il regolamento EU sarebbe da intendersi implicitamente abrogato.

Tuttavia, qualche recente ed evidente errore è stato corretto nel nuovo testo, come, ad esempio, in materia di domicilio digitale e di sistemi elettronici di recapito certificato (qualificato). Ma per discutere di queste questioni e dettagli ci si affiderà a commenti successivi e più approfonditi.

Si prende atto, tra le novità, che per l’ennesima volta si sono modificati gli articoli 20 e 21 del CAD dedicati al valore formale e probatorio dei documenti informatici con o senza firme elettroniche, ma queste continue trasformazioni rendono impossibile per la stessa maggioranza dei giuristi comprendere qualcosa sull’argomento. Non può dettare stupore quindi se ancora oggi ci si interroghi dottrinalmente e giudizialmente sul valore probatorio delle comunicazioni e-mail!

Sarebbe bastato far confluire questi argomenti in una riforma più seria e sistematica del codice civile, che già contiene un principio fondamentale (ignorato dai più) e cioè la parificazione tra riproduzione meccanica e riproduzione informatica contenuta nell’attuale testo dell’art 2712c.c. Basterebbe anche solo questo articolo per garantire oggi, in modo chiaro, un adeguato valore ai tanti processi digitali che sono avviati sui siti di e-com e e-gov.

In realtà, ciò che è davvero evidente nel testo proposto dal Governo è la volontà di provare a dare un minimo di concretezza ai tanti principi trasfusi nel Piano Triennale recentemente approvato da AgID e condiviso con il Commissario Straordinario per l’attuazione dell’Agenda Digitale, Diego Piacentini.

Appare evidente infatti che il Governo, oggi, abbia assai scarsa fiducia nelle capacità di innovare dei singoli enti pubblici e abbia deciso di virare il suo timone verso forme “più sicure e certe” (?) di innovazione digitale, nel rispetto delle clausole di invarianza finanziaria (tipiche di ogni nuovo testo normativo in materia digitale che si rispetti). Considerando le premesse – e salvo miracoli –  è dunque chiaro che non si potrà andare da nessuna parte, se non – appunto – centralizzando tutto.

È il caso del difensore civico, originariamente previsto nell’art. 17 per ogni PA e – sebbene non si abbia notizia di pubbliche amministrazioni adempienti a tale previsione, in vigore già da un anno –si è pensato bene di centralizzare tutto in capo ad AgID, la quale – già sotto organico e da tempo in evidente crisi di identità– adesso dovrà assumere anche questo compito, istituendo al suo interno le funzioni di “difensore civico per il digitale a livello nazionale”. È il caso anche della previsione di una «piattaforma nazionale per la governance digitale» (sulla quale verrà pubblicato e aggiornato di anno in anno il Piano Triennale). Ma i dettagli – lo ripetiamo – li riserviamo ai prossimi approfondimenti.

Si prosegue così, sino a giungere forse alla più esilarante delle previsioni, contenuta nell’art. 35 dello Schema di decreto, che prevede l’introduzione di un nuovo articolo rubricato 40-ter – sistema di ricerca documentale, nel quale viene affermato che “la Presidenza del Consiglio dei ministri promuove lo sviluppo e la sperimentazione di un sistema volto a facilitare la ricerca dei documenti soggetti a registrazione di protocollo ai sensi dell’articolo 53 del decreto del Presidente della Repubblica 28 dicembre 2000, n. 445, e di cui all’articolo 40-bis e dei fascicoli dei procedimenti di cui all’articolo 41, nonché a consentirne l’accesso on-line ai soggetti che ne abbiano diritto ai sensi della disciplina vigente”. A questo punto ci si dovrebbe limitare davvero a consigliare, a chi sta occupando oggi di legiferare in Italia, un po’ di alfabetizzazione archivistica in tema di vincolo dei documenti amministrativi informatici e regole di gestione dei sistemi documentali.

A proposito di alfabetizzazione, forse dovremmo ricordare che è proprio questo oggi che manca in Italia per avviare un minimo di digitalizzazione consapevole e che è esattamente questo il motivo per cui continuiamo a partorire riforme insignificanti che rischiano ormai di avere l’autorevolezza di una barzelletta (e così forse ormai sono percepite in modo beffardo da tanti amministratori pubblici). Dovrebbe apparire chiaro che –  se davvero non si avvia in modo concreto e generale un’azione di reale alfabetizzazione in favore dei cittadini, ma anche di dipendenti pubblici e di chiunque rivesta una carica pubblica (compresi i parlamentari) – non andremo da nessuna parte. Del resto, come possono i cittadini rendersi conto dell’importanza di uno strumento come SPID (sul quale stenderei un velo pietoso evitando commenti in relazione alla sua attuale diffusione…), se sono totalmente ignari dei loro diritti in materia di digitale[3]?

Senza dire che è da tempo in vigore un articolo (art. 13) del Codice dell’amministrazione digitale (articolo non toccato da questa riforma) , nel quale si precisa che “le pubbliche amministrazioni nella predisposizione dei piani di cui all’articolo 7-bis, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, e nell’ambito delle risorse finanziarie previste dai piani medesimi, attuano anche politiche di formazione del personale finalizzate alla conoscenza e all’uso delle tecnologie dell’informazione e della comunicazione, nonché dei temi relativi all’accessibilità e alle tecnologie assistive, ai sensi dell’articolo 8 della legge 9 gennaio 2004, n. 4”.[4] Ovviamente, questo articolo è rimasto totalmente inattuato nelle PA italiane e ci sarebbe anche da ricordare, oltretutto, che l’art. 7-bis della Legge 165/2001 richiamato dal CAD è stato da tempo abrogato. Forse il legislatore dovrebbe più che altro preoccuparsi di rendere un testo normativo, ormai nebuloso e contorto, un vero Codice, semplificandolo e rendendolo “autoconsistente” e, quindi, i rinvii a singoli articoli di altre leggi andrebbero se possibile evitati o quanto meno controllati durante questi continui “rimaneggiamenti”.

Per concludere, provo a sintetizzare quali sono le (reali) questioni di fondo di questa digitalizzazione «italian style» che, se non risolte, continueranno a paralizzare qualsiasi azione di rinnovamento (seria o farlocca che sia):

 

  • C’è davvero bisogno in Italia di nuove norme o invece c’è disperato bisogno di stabilità normativa, di maggiore sintesi e di coordinamento sistematico tra le disposizioni dettate in tema di digitale nel nostro ordinamento?

 

  • Il CAD è davvero un «Codice»? E le Regole tecniche sono coordinate tra loro? E ha senso continuare a dibattere ogni anno sulle sfumature di valore dei documenti informatici e delle firme?

 

  • La Governance digitale può essere oggi in mano a un Giano bifronte[5]?

 

  • C’è bisogno di semplificazione amministrativa o di semplicismo informatico?

 

  • C’è bisogno di serie competenze informatiche, giuridiche, archivistiche e manageriali…o di semplici storyteller?

 

Dulcis in fundo, il problema dei problemi: c’è davvero bisogno di portali sterminati popolati da una miriade di (open) data raccontati e non organizzati o piuttosto di percorsi semplificati e usabili per far sì che i cittadini (ben informati) siano messi in condizione di esercitare i diritti che sono loro riconosciuti (ma che, troppo spesso, ancora ignorano)?

Partiamo dall’acquisire consapevolezza su certe questioni, prima di ricominciare a raccontare un’Italia digitale che non è mai partita.

 

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[1] Questi erano i 10 obiettivi del Ministro Stanca nel 2002: http://punto-informatico.it/126028/PI/News/dieci-obiettivi-del-ministro-stanca.aspx.
Questa il testo dell’e-mail del ministro Brunetta a tutte le PA nel 2011: http://www.formez.it/notizie/e-mail-del-ministro-renato-brunetta-tutte-le-pa-il-nuovo-cad-sia-prassi-quotidiana.html.
Addirittura nel 2000 l’allora ministro Bassanini annunciava: “”i certificati vanno in pensione grazie alla carta d’identità digitale che sperimenteremo ad ottobre“…e oggi noi genitori– nel 2017 – subiamo il caos delle autocertificazioni (cartacee), ma con timbro delle ASL (con modalità diversificate regione per regione) da presentare nelle scuole per dare dimostrazione di aver adempiuto all’obbligo di vaccinazione per i nostri figli.
[2] Art. 1 legge 7 agosto 2015, n. 124 – Deleghe al Governo in materia di riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche (G.U. n. 187 del 13 agosto 2015).
  1. Al fine di garantire ai cittadini e alle imprese, anche attraverso l’utilizzo delle tecnologie dell’informazione e della comunicazione, il diritto di accedere a tutti i dati, i documenti e i servizi di loro interesse in modalità digitale, nonché al fine di garantire la semplificazione nell’accesso ai servizi alla persona, riducendo la necessità dell’accesso fisico agli uffici pubblici, il Governo è delegato ad adottare, entro dodici mesi dalla data di entrata in vigore della presente legge, con invarianza delle risorse umane, finanziarie e strumentali disponibili a legislazione vigente, uno o più decreti legislativi volti a modificare e integrare, anche disponendone la delegificazione, il codice dell’amministrazione digitale, di cui al decreto legislativo 7 marzo 2005, n. 82, di seguito denominato «CAD» […]
  2. I decreti legislativi di cui al comma 1 sono adottati su proposta del Ministro delegato per la semplificazione e la pubblica amministrazione, previa acquisizione del parere della Conferenza unificata di cui all’articolo 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, e del parere del Consiglio di Stato, che sono resi nel termine di quarantacinque giorni dalla data di trasmissione di ciascuno schema di decreto legislativo, decorso il quale il Governo può comunque procedere. Lo schema di ciascun decreto legislativo è successivamente trasmesso alle Camere per l’espressione dei pareri della Commissione parlamentare per la semplificazione e delle Commissioni parlamentari competenti per materia e per i profili finanziari, che si pronunciano nel termine di sessanta giorni dalla data di trasmissione, decorso il quale il decreto legislativo può essere comunque adottato. Se il termine previsto per il parere cade nei trenta giorni che precedono la scadenza del termine previsto al comma 1 o successivamente, la scadenza medesima è prorogata di novanta giorni. Il Governo, qualora non intenda conformarsi ai pareri parlamentari, trasmette nuovamente i testi alle Camere con le sue osservazioni e con eventuali modificazioni, corredate dei necessari elementi integrativi di informazione e motivazione. Le Commissioni competenti per materia possono esprimersi sulle osservazioni del Governo entro il termine di dieci giorni dalla data della nuova trasmissione. Decorso tale termine, i decreti possono comunque essere adottati.
  3. Entro dodici mesi dalla data di entrata in vigore di ciascuno dei decreti legislativi di cui al comma 1, il Governo può adottare, nel rispetto dei principi e criteri direttivi e della procedura di cui al presente articolo, uno o più decreti legislativi recanti disposizioni integrative e correttive.
[3] Da tempo, infatti, i cittadini italiani godrebbero astrattamente, tra gli altri, del:
  • diritto alla propria identità digitale (Codice dell’Amministrazione Digitale – D. Lgs. 82/2005)
  • diritto a comunicare e partecipare digitalmente (CAD)
  • diritto al proprio domicilio digitale (CAD)
  • diritto a non esibire certificati alla PA (CAD, L. 183/2011)
  • diritto alla trasparenza amministrativa digitale (CAD, D. Lgs. 33/2013)
  • diritto alla protezione dei propri dati digitali (Codice protezione dei dati personali – D. Lgs. 196/2003)
  • diritto all’accessibilità e usabilità (CAD, L. 4/2004)
 etc.
[4] L’articolo prosegue nel comma successivo specificando che “le politiche di formazione di cui al comma 1 sono altresì volte allo sviluppo delle competenze tecnologiche, di informatica giuridica e manageriali dei dirigenti, per la transizione alla modalità operativa digitale”.
[5] Faccio ovviamente riferimento ad Agid e al Commissario Straordinario con il suo team.

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