Le regole

PA digitale, perché l’articolo 41 CAD è la chiave per l’innovazione

L’articolo 41 è un pilastro del Codice dell’amministrazione digitale e contiene tutte le strategie per spingere la trasformazione della PA verso un futuro di innovazione: tuttavia, sembra che non si punti abbastanza su questo strumento normativo

05 Mar 2021
Sergio Sette

consulente informatico e digital trasformation

pa digitale

Vi propongo un gioco: supponiamo che un diavoletto un po’ maligno vi dicesse che avete la possibilità di poter realizzare quanto disposto in un articolo, ma uno solo, del Codice dell’amministrazione digitale. Voi quale scegliereste? È un gioco, sì, ma vista la cronica mancanza di risorse e di attenzione mostrata dalla politica e dai decisori che, al di là degli annunci, da sempre caratterizza questo settore, è molto più vicino alla realtà di quanto non si possa pensare.

Visto che non si può puntare su molte caselle, la scelta su dove puntare è una scelta fondamentale. Cosa vi dà la chance di incidere di più? La nostra politica, ormai da lunga tradizione, ha deciso di puntare in una direzione, quella delle piattaforme abilitanti: le scadenze del 28 febbraio ne sono un esempio lampante. Così facendo ha dirottato tutte le risorse disponibili in quella direzione; molto similmente a quanto ci spinge a fare il diavoletto nel nostro ipotetico gioco. Insomma, loro avrebbero scelto l’art. 64, forse, ultimamente il 64-bis (alias App IO). Ci si chiede se sia la scelta migliore, quella che maggiormente è destinata a dare impulso alla digitalizzazione della PA.

Personalmente ritengo di no e la mia risposta al quesito del diavoletto sarebbe senza incertezze: articolo 41.

Cosa dice l’articolo 41 del CAD

L’articolo 41, pur essendo incontestabilmente uno dei pilastri del CAD, è da tempo, forse per via della sua epigrafe, non molto alla moda – “Procedimento e fascicolo informatico”, uscito dai radar, sia della politica, sia degli storyteller. Nonostante rimandi, esplicitamente, anche all’App IO, a SPID ed addirittura al, per ora fantomatico, Sistema Pubblico di Ricerca Documentale, di cui all’art. 40-ter del CAD.

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L’art. 41 parla sì di procedimenti e fascicoli, concetti, specie il secondo, poco di moda nelle PA, considerati quasi obsoleti e irrilevanti, ma, sapendolo leggere, lo fa in un modo tale da descrivere attraverso la loro relazione, un vero e proprio modello implementativo di tutti gli aspetti salienti del Codice, in grado di indicarci, in maniera abbastanza esplicita e dettagliata, come dovrebbe essere un sistema informatico in grado da raggiungere gli obiettivi fissati dal Codice. Che, vale la pena ribadirlo, non sono IO, PagoPA, SPID, CIE o i servizi on-line, ma quanto indicato, in modo puntuale e preciso dagli articoli 12 e 15, gli altri illustri dimenticati.

Anzi, il sistema ben dipinto nell’art. 41, rende chiaro, contestualizzandoli opportunamente, lo scopo e il ruolo di SPID, CIE, IO e PagoPA, che altro non sono dei semplici tasselli, o meglio, componenti funzionali standardizzati, del quadro generale descritto dall’art. 41. SPID e CIE rappresentano infatti, l’identità digitale, il modo con cui accediamo, autenticati, ai servizi, PagoPA il modo con cui eseguiamo i pagamenti, un cosiddetto gateway di pagamento, App IO, per definizione, rappresenta un “punto di accesso” (e non di erogazione) dei Servizi di rete erogati dalle Amministrazioni. Funzionalità necessarie ma pur sempre accessorie, o se preferiamo “abilitanti”. Dati questi, o meglio standardizzati questi, visto che autenticazione, pagamenti e accesso erano già prima realizzabili in altro modo, resta da costruire tutto il resto. Tutto il resto, senza il quale, non hanno alcuna utilità.

Gli obiettivi del CAD

“Tutto il resto”, e non è poco, sono i servizi ma soprattutto il back-office, che, come ben descrivono gli articoli 12 e 15 del CAD, devono essere costruiti in modo da raggiungere ben precisi obiettivi, che vale la pena di rammentare:

“Le pubbliche amministrazioni nell’organizzare autonomamente la propria attività utilizzano le tecnologie dell’informazione e della comunicazione per la realizzazione degli obiettivi di efficienza, efficacia, economicità, imparzialità, trasparenza,  semplificazione e partecipazione […] l’effettivo riconoscimento dei  diritti dei  cittadini  e  delle  imprese  di  cui  al  presente  Codice […]”

Da notare come quanto disposto metta in evidenza dapprima gli obiettivi legati alla riorganizzazione e all’efficientamento della PA, e solo dopo, quelli relativi al rispetto dei diritti di cittadini ed imprese, non perché meno importanti, ma perchè raggiungibili solo previo il raggiungimento dei primi.

L’articolo 12, in altre parole, detta non solo i macro-obiettivi, ma anche una priorità di intervento. Nei commi 1 e 2 dell’articolo 15, invece, viene esplicitato il rapporto fra la riorganizzazione, e la trasformazione della PA, descritte nell’articolo 12, con la sua Digitalizzazione.

“La riorganizzazione strutturale e gestionale delle pubbliche amministrazioni volta al perseguimento degli obiettivi  di   cui all’articolo 12, comma 1, avviene anche attraverso il migliore e più esteso utilizzo delle   tecnologie dell’informazione […]”

“In attuazione del comma  1,  le  pubbliche   amministrazioni provvedono  in  particolare a  razionalizzare   e   semplificare   i procedimenti amministrativi, le attività gestionali, i documenti, la modulistica, le modalità’ di accesso e di presentazione delle istanze da parte dei cittadini e delle imprese,  […]  in conformità’ alle prescrizioni  tecnologiche  definite  nelle  Linee guida”.

Quindi, in generale, per raggiungere gli obiettivi di cui all’articolo 12, si deve estendere e migliorare l’uso delle tecnologie in modo però coerente con le altre attività chiave correlate, che sono la razionalizzazione e la semplificazione dei procedimenti amministrativi, nel senso lato del termine. Anche in questo caso da notare come l’ordine delle attività non sia casuale, prima sono elencate le attività propedeutiche per le successive. Un enorme lavoro, da svolgere primariamente nel back office dell’Ente e di cui, ad oggi, oggettivamente, si è visto poco.

Il ruolo della PA nell’articolo 41 del CAD

Ritorniamo quindi al nostro gioco. Visti gli obiettivi sopra citati e nota l’attuale situazione della maggioranza delle PA, cosa scegliereste? Chiaramente, se si valutassero come acquisite le attività di back office, la semplificazione, la riorganizzazione, ecc., le prime elencate negli articoli citati, si potrebbe certamente scegliere l’art. 64 o il 64-bis. Questa è la valutazione operata nell’ultimo periodo da chi ha governato la PA. Lascio a voi condividere o meno la valutazione operata dal Governo. Io, rimango dell’idea che la PA sia anni luce dall’aver raggiunto tale livello e quindi rimango convinto della mia scelta: punterei tutto sull’articolo 41.

A saperlo (e volerlo) leggere, l’articolo 41 è una vera miniera di contenuti, che vanno ben oltre la canonica interpretazione che ne viene data, legata alla formazione dei fascicoli procedimentali ed al generico obbligo di fascicolazione. Vediamolo nel dettaglio.

Comma 1

“Le pubbliche amministrazioni gestiscono i procedimenti

amministrativi utilizzando le tecnologie dell’informazione e della comunicazione.  Per ciascun procedimento amministrativo di loro competenza, esse forniscono gli opportuni servizi di interoperabilità’ o integrazione, ai sensi di quanto previsto dagli articoli 12 e 64-bis

Gestire i procedimenti amministrativi con le tecnologie dell’informazione è un’affermazione molto impegnativa che ci fa capire come, nell’idea del legislatore, per ogni procedimento, vi sia una qualche forma di procedura informatizzata a suo sostegno. Cosa che può voler dire molte cose, dalla più semplice e ovvia, come un sistema di workflow (procedimentale) fino ad immaginare soluzioni di IA (che va molto di moda, e non si può non citare).

L’importanza dell’automazione

A noi mortali che tutti i giorni ci confrontiamo con la quotidianità di una piccola/media PA, in realtà basterebbe anche molto meno. In questo comma inizia a palesarsi anche un altro concetto, mai esplicitamente scritto nel CAD, ma chiave in qualunque strategia che miri a rendere efficace l’utilizzo delle tecnologie dell’informazione: quello di automazione. Gestire i procedimenti con procedure informatiche implicitamente significa introdurre un, possibilmente elevato, grado di automazione.

Solo così, infatti, si potrà raggiungere una maggiore efficienza (l’IT manuale, oltre ad essere un ossimoro, è sempre inefficiente) e, cosa forse meno gradita all’interno della PA, perché toglie potere ai funzionari responsabili di procedimento, trasparenza e parità di trattamento. Ma non solo, il sistema che qui si immagina, è interoperabile e accessibile tramite opportuni servizi esposti, a tutte le amministrazioni coinvolte nel procedimento e, anche se non è chiaro cosa questo significhi in pratica, anche con l’App IO.

I Commi 2-*

“La pubblica amministrazione titolare del procedimento raccoglie in un fascicolo informatico gli atti, i documenti e i dati del procedimento medesimo da chiunque formati; […]”

“[…] è realizzato garantendo la possibilità di essere direttamente consultato ed alimentato da tutte le amministrazioni coinvolte nel procedimento e dagli interessati […], attraverso i servizi di cui agli articoli 40-ter e 64-bis”

“[…] e’ inoltre costituito in modo da garantire l’esercizio in via telematica dei diritti previsti dalla citata legge n. 241 del 1990 […] nonché’ l’immediata riconoscibilità anche attraverso i servizi di cui agli articoli 40-ter e 64-bis, […] dello stato di avanzamento del procedimento, del nominativo e del recapito elettronico del responsabile del procedimento […]”

Il sistema immaginato qui è tale che, per ogni procedimento, i suoi documenti e dati, vengano collegati in un fascicolo informatico (ovvero nel Sistema di Gestione Documentale dell’Ente) e che lo stesso sia consultabile, non solo dalle altre Amministrazioni coinvolte dal procedimento, ma da tutti gli interessati e che questi ultimi possano avere accesso anche allo stato di avanzamento della pratica.

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PA digitale, la realtà dei fatti oltre il CAD

In altri termini, l’articolo 41 descrive, anche con un certo grado di dettaglio, come dovrebbe essere il sistema informativo di una PA, in modo da poter raggiungere gli obiettivi fissati dagli articoli 12 e 15. Un sistema ad elevata automazione e standardizzazione, dove i procedimenti sono ben definiti e tracciati, i loro documenti “sedimentati” in appositi fascicoli informatici (parti non citate dell’articolo fanno anche riferimento alla loro tenuta dal punto di vista archivistico) all’interno del Sistema di Gestione Documentale, accessibili agli interessati che, nei limiti previsti dalla norma, ne hanno accesso e possono di volta in volta conoscere lo stato di avanzamento delle relativa pratiche. Totalmente interoperabile.

Praticamente tutto quello che viene indicato dagli articoli 12 e 15, salvo la parte che riguarda il front end di presentazione delle istanze, che, comunque, strano a dirsi, non è più nel CAD, ma si trova all’art. 35 della L. 33/2013 (Trasparenza). La vera sfida per le PA non è integrarsi con IO o adottare SPID o PagoPA, ma creare un sistema informativo che le consenta di adempiere all’art.41 unitamente ad un’organizzazione con questo coerente. Fantascienza? Sì, proprio per questo insisto: se dovessi puntare su un articolo del CAD, dovessi dedicarvi una buona parte delle risorsi, punterei sull’art. 41. Il resto verrebbe da sé.

Gli impatti

Anzi, il rispetto dell’art. 41, da solo, produrrebbe implicitamente altri effetti notevoli, come ad esempio, solo per citarne alcuni: un balzo in avanti fra i partner tecnologici della PA che sarebbero in grado di fornire i software all’altezza, una vera riorganizzazione interna della PA, se non proprio una reingegnerizzazione dei processi, come minimo una creazione di nuove prassi al passo con i tempi e i nuovi strumenti, l’istituzione di archivi digitali ben strutturati e gestiti, un patrimonio informativo (la base per gli Open Data) finalmente solido, degno di questo nome. Ma forse mi sbaglio, sono tutte cose che già abbiamo, meglio investire sull’articolo 64-bis.

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