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Cosa resterà della neutralità della rete col 5G: problemi e possibili sviluppi

Il percorso verso il 5G sembra preludere ad un futuro mercato delle comunicazioni in cui la fornitura di connettività differenziata potrebbe diventare prevalente. Cosa ne sarà, quindi, della net neutrality? Il problema è ancora teorico, ma proviamo a esaminarne i possibili riflessi e gli scenari futuri

20 Mag 2019

Innocenzo Genna

giurista specializzato in diritto e policy europee del digitale


Si parla frequentemente di un potenziale conflitto tra norme europee sulla net neutrality (“NN”) e 5G, che potrebbe mettere in pericolo gli importanti investimenti richiesti per l’installazione delle nuove reti. La questione nasce soprattutto dal cosiddetto slicing e dalle caratteristiche intrinseche della tecnologia 5G che consentiranno di allocare virtualmente distinte bande di connettività ottimizzate per servizi innovativi e ad alta qualità, in maniera peraltro simile a quanto già avviene attualmente con le VPN o con numerosi servizi business managed.

Questa versatilità del 5G sta creando grande attesa nei campi dell‘internet delle cose (IoT)  delle macchine intelligenti (connected cars), delle smart city e delle smart home, così come per molte applicazioni potenzialmente connesse con l’intelligenza artificiale.

Da qui nasce appunto un tema regolamentare sostanziale: poiché il percorso verso il 5G sembra preludere ad un futuro mercato delle comunicazioni in cui la fornitura di connettività differenziata potrebbe diventare prevalente, occorre domandarsi cosa resterà del principio della NN secondo cui, nella rete Internet, il trattamento differenziato dovrebbe invece essere eccezionale e comunque giustificato da circostanze obiettive.

Neutralità della rete e 5G, problema ancora teorico: per ora

Nonostante il dibattito di cui sopra, il tema di questa presunta incompatibilità tra 5G e NN non è però ancora riuscito a superare lo stadio di dissertazione teorica ed a materializzarsi in qualche cosa di tangibile. L’allarme lanciato da parte dell’industria delle telecomunicazioni sembra piuttosto riflettere la preoccupazione di non riuscire a sostenere i pesanti investimenti necessari per il 5G, per cui il richiamo ad un rilassamento delle regole della NN sarebbe perlopiù finalizzato a creare maggiori ritorni economici per finanziare tali nuove reti.

Tuttavia, l’industria delle telco non è ancora riuscita ad indicare dei business case concreti il cui sviluppo sia effettivamente ostacolato dalla neutralità delle rete. La stessa agenzia europea BEREC ha esaminato il tema e, pur assicurando vigilanza sullo sviluppo delle nuove reti, nel suo parere del 6 dicembre 2018 ha concluso che per il momento non si ravvisano casi concreti di servizi 5G impediti dalle norme europee sulla NN: “BEREC is not aware of any concrete example given by stakeholders where the implementation of 5G technology as such would be impeded by the Regulation (n. 2015/2120: ndr)”. Conclusioni analoghe sono state raggiunte dalla Commissione europea in un rapporto del 30 aprile 2019 (Report from the Commission to the European parliament and the Council on the implementation of the open internet access provisions of regulation 2015/2120).

Servizi specializzati: quando si può differenziare la connettività

Essendo lo sviluppo delle reti 5G ancora agli albori, non si sono ancora largamente diffusi i servizi innovativi per i quali vi è grande attesa. Questo è il principale motivo per cui il dibattito è ancora teorico. Tuttavia, le regole europee sulla NN, per la precisione il regolamento europeo 2120/2015, esistono ormai da alcuni anni e pertanto, sulla base della prassi registrata fino ad ora, un’analisi preliminare non appare impossibile.

L’aspetto delle regole NN europee che potenzialmente potrebbe collidere con le caratteristiche innovative del 5G è quello dei servizi specializzati, in particolare l’art. 3.5 del regolamento 2120/2015. Tale norma, però, non proibisce i servizi specializzati in sé, semmai prevede una serie di criteri che devono essere rispettati nel fornire tali servizi.

In base alle regole europee, i servizi specializzati sono legittimi purché:

  • si tratti di servizi diversi dall’accesso ad Internet di base;
  • siano ottimizzati per specifici contenuti, applicazioni o servizi;
  • l’ottimizzazione sia obiettivamente necessaria per garantire un livello di qualità richiesto da quei servizi.

La stessa norma inoltre prescrive che il servizio specializzato non pregiudichi in alcun modo la fornitura dell’accesso ad Internet di base, che deve rimanere disponibile, senza costrizioni o limitazioni.

In altre parole, la differenziazione della connettività non è un tabù per le norme europee sulla NN ma, se giustificata dalla particolare natura dei servizi da fornire, può essere tollerata purché venga salvaguardato il servizio di accesso ad Internet di base (in best effort), in maniera sufficiente per la fruizione dei servizi Internet ordinari la cui libera disponibilità appare essenziale per una società pluralistica e democratica, oltre che per un’economia di mercato aperta. Si vuole così evitare che, con il pretesto dei servizi specializzati, il mercato dell’accesso ad Internet venga frammentato con la creazione di walled garden all’interno dei quali gli utenti sarebbero di fatto costretti ad usufruire di servizi e contenuti preselezionati dagli ISP (come invece succede ancora con la televisione).

In sostanza, secondo il Regolamento 2120/2015 i servizi specializzati sono ammessi ma devono coesistere con l’accesso Internet di base, e non lo possono sostituire. Su questo principio della net neutrality si può essere d’accordo o meno, ma è interessante notare come il mercato europeo lo abbia accettato senza grossi drammi, giacché non si registrano in Europa contenziosi di rilievo volti a contestarlo, se si esclude un singolo caso, tutt’ora pendente, di un servizio di IPTV in Austria (Decisione TKK del 18 Dicembre 2017 contro A1 Telekom Austria). Questa mancanza di conflittualità in tema di servizi specializzati stride invece con le altre pratiche contemplate dal Regolamento 2120/2015, vale a dire zero-rating e network management, dove invece numerosi operatori mobili hanno provato a “testare” la portata delle relative norme, ad esempio in Olanda, Germania e Portogallo, creando una casistica giurisprudenziale molto complessa.

Servizi specializzati nel mercato residenziale e business

Come mai le norme europee, un po’ restrittive ma non proibitive, sui servizi specializzati non hanno dato luogo ad una lunga stagione di contenziosi, visto che tali servizi sarebbero così importanti per gli ISP? La risposta richiede di distinguere il mercato residenziale e di massa da quello per le imprese e B2B.

Per quanto riguarda il mercato residenziale, tali servizi esistono ma non sono significativi, e la colpa non è delle norme europee. Se vi fosse stata un’effettiva domanda ed offerta per tali servizi nel mercato residenziale, in alternativa all’Internet di base, e l’unico ostacolo per tale sviluppo fosse costituito dalle “contrarie” norme europee, i casi concreti sarebbero inevitabilmente finiti in quale corte di giustizia. Al contrario, l’assenza di contenziosi è indice del fatto che non esiste ancora un mercato dei servizi specializzati tanto significativo da mettere in discussione l’Internet di base come strumento principale di connettività per i servizi residenziali.

In effetti, gli unici significativi servizi residenziali seriamente candidati ad una connettività prioritizzata, vale a dire quelli dei contenuti (IPTV, webtv, videosharing, streaming), si sono efficacemente sviluppati attraverso l’accesso ad Internet di base (beninteso laddove esista una infrastruttura sufficiente) o comunque senza mettere in pericolo la fornitura di quest’ultimo. Discorso analogo per Voip e VolTE. Il caso austriaco sopra menzionato potrebbe comunque fornire qualche chiarimento in materia.

Per quanto riguarda il mercato B2B e delle imprese, dove invece i servizi specializzati sono diffusissimi, non esistono contenziosi perché di fatto le norme europee sulla NN sono inapplicabili a tale settore. In effetti, l’art. 3,5 del Regolamento 2120/2015 trova realisticamente applicazione solo per il mercato residenziale e di massa, dove appunto ci si può porre il problema del rapporto tra servizi specializzati ed accesso ad Internet di base, ed delle possibili ricadute sulla libertà degli utenti.

Al contrario, i servizi B2B e ad alta qualità (ad esempio telemedicina, videoconferenze, automazione, reti private, ecc) sfuggono a questa problematica: le imprese hanno interesse ad usufruire di connettività con le migliori capacità e qualità disponibili per sostenere ed espletare il loro business: e i servizi specializzati possono essere una soluzione, ma non l’unica, per soddisfare tali bisogni.

Il fatto che la connettività venga fornita a condizioni disegnate su misura per l’impresa (o per generi di imprese) è richiesto dalla clientela e non solleva problematiche circa le libertà degli utenti. Pertanto, l’art. 3.5 del regolamento 2120/2015 di fatto non si applica nel settore B2B nella misura in cui lo scopo che intende perseguire, e cioè il mantenimento di una rete aperta e pluralista, non appaia pertinente. Questa esclusione non è formulata formalmente dal regolamento 2120/2015, ma deriva inequivocabilmente dalla sua ratio. Si potrebbe discutere se il Berec possa un giorno chiarire questo punto.

Indifferenza delle norme europee sulla net neutrality al 5G

Questa è la principale ragione per cui le regole europee sui servizi specializzati non appaiono, al momento, di ostacolo per i futuri servizi emergenti basati su reti 5G. In effetti, il 5G si sta sviluppando prevalentemente nei mercati B2B, in particolare nei settori della mobilità intelligente e connessa; l’automazione industriale; le smart cities ecc; ecc.. Finchè le linee di sviluppo del 5G saranno così definite, il dibattito circa la potenziale conflittualità con la NN resterà un tema teorico.

Al contrario, lo sviluppo di un mercato 5G per servizi di massa, e che pertanto potrebbe potenzialmente toccare i diritti degli utenti in quanto cittadini, sembra ancora lontano a venire.

Ma la situazione potrebbe cambiare. Nel caso il lancio del 5G inizi a seriamente interessare il mercato residenziale, bisognerà capire se questo sviluppo dia luogo a della connettività prioritizzata e, nel caso affermativo, di quali servizi si sta trattando, se di servizi completamente nuovi o semplicemente della migrazione di quelli già esistenti con gli standard attuali. Non bisogna dimenticare che i tradizionali servizi video e voce, per i quali si è già posto il problema di garantire un determinato livello di qualità, alla fine si sono sviluppati efficacemente anche attraverso l’Internet di base ed il best effort.

Possibili sviluppi futuri: il pericolo per la neutralità della rete

Data questa ricostruzione, che senso può avere chiedere di alleggerire le regole europee sulla neutralità della rete per favorire i servizi 5G? Per capirlo occorre tornare al tema della fattibilità economica delle reti 5G e soprattutto agli alti costi di investimento richiesti.

Ai più appare improbabile che lo sviluppo di reti 5G a livello nazionale possa essere sostenuto dai soli servizi B2B ed innovativi. Si tratterà per lo più di nicchie di mercato, in alcuni casi altamente profittevoli, ma la cui magnitudo sarà probabilmente insufficiente per finanziare le reti 5G su scala nazionale e per i servizi di massa.

Ne consegue che le reti 5G sono destinate a svilupparsi, nel breve-medio periodo, con magnitudo inferiori alle attese ed in modo frammentato. Ci si può aspettare un maggiore sviluppo nelle aree urbane densamente popolate così come in determinati settori industriali, mentre molte zone del territorio nazionale ne saranno verosimilmente escluse nel medio periodo.

Tuttavia, chiedere un rilassamento delle regole sulla neutralità della rete per risolvere questo problema non sembra una soluzione adeguata, sia perché non è stato provato se tali regole siano il principale problema e se superandole si creerebbero i ritorni economici sperati, sia perché – ma qui entreremmo in un dibattito acceso – a molti un Internet non neutrale potrebbe sembrare un prezzo troppo alto da pagare per ottenere uno sviluppo più rapido del 5G nel mercato residenziale.

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