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Reti tlc bloccate dalla burocrazia: perché è sempre una semplificazione a metà

L’impatto finale dei recenti interventi di semplificazione sulle procedure e le tempistiche di realizzazione delle infrastrutture di Tlc fisse e mobili è ancora piuttosto limitato. Numerose le criticità, soprattutto nella fase applcativa delle nuove norme. Lo stato dell’arte

05 Apr 2022
Silvia Compagnucci

vicepresidente di I-Com

Lorenzo Principali

direttore Area Digitale di I-Com

L’ampia disponibilità di reti fisse e mobili altamente performanti costituisce un fattore abilitante indispensabile affinché la trasformazione digitale possa compiutamente realizzarsi e dispiegare i propri effetti. Nella logica di accelerare lo sviluppo delle infrastrutture di tlc, insieme alla strategia BUL e ai Piani di infrastrutturazione Italia 1 Giga e Italia 5G, negli ultimi anni sono state approvate anche alcune importanti norme per semplificare le procedure per l’autorizzazione delle opere di infrastrutturazione fissa e mobile.

Road to 5G, a che punto siamo in Italia e in Europa

Ma quali sono stati gli effetti di tali semplificazioni? Per rispondere a questa domanda, l’Istituto per la Competitività (I-Com) ha condotto una survey con i principali operatori del settore dalla quale emerge come, pur nel generale apprezzamento delle finalità perseguite e delle misure di semplificazione introdotte, si rilevino numerose criticità connesse non tanto alla formulazione delle norme – che, quando correttamente applicate, si traducono in un’effettiva riduzione delle tempistiche e semplificazione delle procedure – quanto, piuttosto, alla fase applicativa delle stesse. Tali criticità sembrano ridurre fortemente, fino a rischiare di annullarli, i potenziali benefici in termini di accelerazione delle tempistiche per le infrastrutturazioni.

I risultati del paper sono stati presentati nell’ambito di Futur#Lab, il progetto promosso da I-Com e WindTre in partnership con Join Group.

Reti tlc, lo stato dell’arte

La piena realizzazione della transizione digitale esige l’ampia disponibilità di infrastrutture fisse e mobili altamente performanti. Tuttavia, in Italia permane un gap rispetto agli altri Paesi europei in termini di connessioni ultra veloci, come mostrano i dati della Commissione Europea: la copertura VHCN (Very High Capacity Networks) si attesta al 34% delle famiglie italiane, contro una media europea del 59%. D’altro canto, negli ultimi anni la forte crescita della copertura della banda larga veloce a 30 Mbps ha consentito all’Italia recuperare parecchie posizioni, superando la media EU e arrivando a coprire il 93% delle famiglie. Considerando la copertura in fibra (FTTP), a fine 2020 siamo giunti a circa una famiglia coperta su tre (34% vs 42,5% delle famiglie europee), in crescita di quasi 10 p.p. rispetto al 2018. Questo incremento mostra i grandi investimenti messi in campo negli ultimi anni, soprattutto se considerate le performance degli altri Paesi più popolosi (la Francia è al 52% mentre Regno Unito e Germania, che pure possono contare su connettività via cavo “Docsis”, sono rispettivamente a quota 18% e 14% di famiglie coperte in fibra).

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A tal proposito, si osserva come gli investimenti degli operatori siano cresciuti sensibilmente (€ 7,4 miliardi nel 2020 contro i € 6,1 del 2010), arrivando oltre quota € 72 miliardi complessivamente investiti nello scorso decennio. L’importanza dell’infrastrutturazione è confermata anche dall’evoluzione della domanda, che richiede connessioni sempre più performanti: le sottoscrizioni che garantiscono oltre 100 Mbps sono aumentate del 150% in 4 anni.

I piani italiani e gli obiettivi europei

Molto è stato fatto ma c’è ancora molto da fare: secondo i risultati del monitoraggio Infratel, calcolato in termini di numeri civici, ci sono quasi 7 milioni di indirizzi da coprire entro il 2026, la maggior parte dei quali in Sardegna, Calabria, Basilicata e Abruzzo. Come noto, il criterio è quello di offrire connettività ad 1 Gbps laddove non sarà disponibile connettività ad almeno 300 Mbps entro il 2026. Tale pianificazione, contenuta nella Strategia Bul e nel Piano Italia 1 Giga dello scorso anno e messa nero su bianco dal relativo bando tutt’ora in corso, è migliorativa rispetto agli obiettivi stabiliti in ambito europeo (cfr. la Comunicazione “Bussola digitale 2030: la via europea per il decennio digitale”) con la quale è stato assunto l’impegno di raggiungere una connettività di almeno 1 Gbps per tutte le famiglie europee e la copertura 5G in tutte le aree popolate entro il 2030.

I dl semplificazioni alla prova “su strada”: scarsa applicazione e poca accelerazione

In Italia, al fine di dare slancio agli investimenti nelle reti ed accelerare il deployment delle stesse, il D.L. n. 76/2020 (c.d. Decreto Semplificazioni) ed il n. 77/2021 (c.d. Decreto Semplificazioni bis) hanno introdotto una serie di misure per semplificare e velocizzare le procedure e ridurre gli adempimenti richiesti agli operatori per la realizzazione delle infrastrutture fisse e mobili. Si tratta di interventi che, se da un lato hanno definitivamente chiarito questioni che avevano determinato ampio contenzioso negli anni scorsi (come ad es. il tema l’inapplicabilità della disciplina edilizia e urbanistica all’installazione di reti di comunicazione elettronica mediante posa di fibra ottica), dall’altro sono andati ad incidere su termini e procedure nel tentativo di accelerare l’iter e ridurre gli oneri a carico degli operatori.

Sulla scia tracciata dai decreti semplificazioni si è innestato il D.Lgs. n. 207/2021, con il quale è stata recepita la direttiva 2018/1972 che istituisce il Codice europeo delle comunicazioni elettroniche. Tale ulteriore decreto, nel confermare l’impianto delineato dai due decreti precedenti, ha introdotto ulteriori novità rispetto agli adempimenti e ai nulla osta di competenza di Genio Civile, da un lato, e di ENAC/ENAV dall’altro.

In tale contesto, lo scorso 21 marzo è stato adottato il D.L. n. 21/2022 che, nel dettare misure urgenti per contrastare gli effetti economici e umanitari della crisi ucraina, ha ridefinito e rafforzato i poteri speciali in materia di difesa e sicurezza nazionale (Golden power) anche in materia di 5G introducendo ulteriori adempimenti a carico degli operatori. L’art. 28, in particolare, prescrive agli operatori di redigere un piano annuale (modificabile con cadenza quadrimestrale) contenente il programma di acquisti, l’elenco dei fornitori anche potenziali e un’informativa completa sui contratti in corso e sulle prospettive di sviluppo della rete 5G, da sottoporre ad approvazione (entro 30 gg. dalla notifica con possibilità di proroga per ulteriori complessivi 40 gg.). Di conseguenza, sebbene lo scopo di tale iniziativa consista nel garantire la tutela degli interessi essenziali della difesa e della sicurezza nazionale, si rileva come tale Decreto introduca, di fatto, elementi di ulteriore complessità, con inevitabili ripercussioni sulle tempistiche di realizzazione degli impianti.

Proprio al fine di valorizzare gli interventi di semplificazione e verificarne gli effetti sul campo, I-Com ha realizzato un’analisi preliminare intervistando i principali player del settore tlc.

Pur nell’apprezzamento generale delle misure di semplificazione introdotte, l’analisi ha messo in luce numerose criticità connesse non tanto alla formulazione delle norme – che, quando correttamente applicate, si traducono in una semplificazione delle procedure e in una conseguente riduzione delle tempistiche – quanto, piuttosto, alla fase applicativa delle stesse.

In particolare, rispetto alle 15 innovazioni complessive, tra rete fissa e mobile, introdotte dai dl semplificazioni, ben 9 presentano delle criticità. Nel dettaglio, per quanto concerne le previsioni tese allo snellimento delle procedure dell’infrastrutturazione di rete fissa, ben 5 misure su 9, dunque più della metà, presentano delle problematiche ancora irrisolte relative alla diffusa disapplicazione o a ritrosie sull’applicazione della disciplina, come ad esempio per le micro trincee. A ciò si aggiungono casi di omessa o ritardata convocazione delle conferenze dei servizi, violazioni del divieto di porre oneri ulteriori a carico degli operatori e l’inapplicabilità del testo unico edilizia, così come della semplificazione relativa alla scia, la cui efficacia è cessata il 30 giugno 2020.

Per quanto riguarda le norme indirizzate a semplificare l’infrastrutturazione mobile, le criticità riguardano ben 4 innovazioni su 6. Oltre ad un generale mancanza di pianificazione da parte degli enti locali per identificare i bisogni di copertura e i siti in cui autorizzare gli impianti, gli intervistati hanno sottolineato diffuse violazioni dell’obbligo di convocazione della Conferenza dei Servizi e la persistente adozione di pareri non definitivi e/o condizionati, cui si aggiungono una diffusa ritrosia dei Comuni ad adottare delibere dichiarative del silenzio assenso e la mancata partecipazione alla Conferenza di ENAC/ENAV, Aviazione militare e Genio civile. Tali disfunzioni, in particolare, hanno in larga parte vanificato le funzioni tipiche della Conferenza, ossia la semplificazione della procedura e la riduzione delle tempistiche di rilascio delle autorizzazioni.

TELEFONIA FISSA/SCAVI
NormaPrincipali innovazioni e/o chiarimentiEffetti potenzialiLe criticità ad oggi
D.L. n. 76/2020 convertito con L. n. 120/2020

(Primo Decreto Semplificazioni)

  • Inapplicabilità agli impianti TLC della disciplina edilizia ed urbanistica
  • SCIA/Istanza unica
  • Eliminazione pareri preliminari resi nelle conferenze di servizi
  • Ampliamento ambito applicativo del termine ridotto (8 gg.) per rilascio autorizzazione
  • Impianti già provvisti di titolo abilitativo: invio solo di autocertificazione descrittiva della variazione
  • Micro trincea: avvio dei lavori previa trasmissione di documentazione cartografica e fotografica. Esclusione parere soprintendenza
  • Riconosciuta prevalenza del Codice delle Comunicazioni elettroniche (CCE) sul TU Edilizia con maggior certezza del diritto
  • Semplificazione procedimentale ed accelerazione iter
  • Riduzione oneri e costi amministrativi a carico degli operatori
  • INAPPLICABILITÀ T.U. EDILIZIA

Persistenza di un limitato numero di amministrazioni che ancora avanzano delle richieste ai sensi T.U. dell’Edilizia

  • SCIA/ISTANZA UNICA

Semplificazione inapplicabile in quanto relativa a normativa applicabile fino al 30.06.2020

  • MICRO TRINCEE

Molti enti locali, per carenza di competenze o contrarietà agli scavi superficiali per ragioni connesse alla stabilità del manto stradale, non applicano la disciplina sulle micro trincee. Ritardi nell’adozione delle ordinanze di occupazione suolo pubblico e chiusura al traffico

D.L. n. 77/21 (convertito con L. n. 108/21)

(Decreto Semplificazioni bis)

  • Conferenza servizi: obbligatorietà della convocazione entro 5 gg. da ricevimento istanza – silenzio assenso decorsi 90 gg. Atti di assenso contenuti nella determinazione della conferenza
  • Progetti con varianti in corso d’opera (fino al dieci per cento delle infrastrutture e degli elementi accessori previsti nell’istanza unica): comunicazione di variazione e documentazione cartografica ed avvio lavori dopo 15 gg. in mancanza di provvedimenti negativi
  • Semplificazione procedurale, tempistiche certe ed accelerazione iter
  • CONFERENZA DEI SERVIZI

Impatto limitato sulla riduzione delle tempistiche di rilascio delle autorizzazioni, frequenti casi di omessa convocazione, persistente adozione di pareri non definitivi, diffusa ritrosia dei Comuni ad adottare delibere dichiarative del silenzio assenso

D.Lgs. n. 207/2021 (recepimento Codice europeo comunicazioni elettroniche)
  • Divieto di imposizione di oneri non previsti dal CCE
  • Non applicabilità oneri istruttori a TLC
  • ONERI

Diffusa richiesta di fidejussioni che vengono quantificate con provvedimento successivo all’autorizzazione unica (anche dopo 20-30 gg) e senza il quale non è possibile per l’operatore procedere alla richiesta di occupazione di suolo pubblico

TELEFONIA MOBILE
Principali innovazioni e/o chiarimentiEffettiLe criticità ad oggi
D.L. n. 76/2020 convertito con L. n. 120/2020

(Primo Decreto Semplificazioni)

  • Pianificazione: divieto di introduzione di limitazioni alla localizzazione in aree generalizzate del territorio e di incidenza sui limiti di esposizione
  • Impianti temporanei di telefonia mobile: comunicazione di avvio lavori ed attivazione decorsi 30 gg in mancanza di diniego ARPA (per impianti temporanei con permanenza non superiore a 7 gg. sola autocertificazione di attivazione)
  • Semplificazioni procedurali ed accelerazione iter
  • Riduzione oneri e costi amministrativi a carico degli operatori
  • PIANIFICAZIONE SVILUPPO INFRASTRUTTURALE

Mancanza di una previa identificazione dei bisogni di copertura e dei siti in cui autorizzare gli impianti

D.L. n. 77/21 (convertito con L. n. 108/21)

(Decreto Semplificazioni bis)

  • Modifica impianti esistenti per sopraelevazione <1,5 m e aumento sagoma < 1,5 mq: esclusione autorizzazione paesaggistica (solo comunicazione avvio lavori con autocertificazione)
  • Semplificazioni procedurali ed accelerazione iter
  • Riduzione oneri e costi amministrativi a carico degli operatori
D.Lgs. n. 207/2021 (recepimento Codice europeo comunicazioni elettroniche)
  • Conferenza servizi: obbligatorietà della convocazione entro 5 gg. da ricevimento istanza – silenzio assenso decorsi 90 gg. Atti di assenso contenuti nella determinazione della conferenza
  • Genio Civile: segnalazione certificata di inizio attività (per impianti radioelettrici preesistenti o di modifica delle caratteristiche trasmissive)
  • Pareri ENAC/ENAV: invio comunicazione e termini chiari (90 gg. per nuove installazioni e 30 gg. per modifiche di impianti esistenti)
  • Semplificazioni procedurali
  • Accelerazione iter
  • Regime semplificato per tempistiche rilascio pareri ENAC/ENAV
  • CONFERENZA DEI SERVIZI

Impatto limitato sulla riduzione delle tempistiche di rilascio delle autorizzazioni, frequenti casi di omessa convocazione, persistente adozione di pareri non definitivi, diffusa ritrosia dei Comuni ad adottare delibere dichiarative del silenzio assenso. Mancata partecipazione alla Conferenza di ENAC/ENAV, Aviazione militare e Genio civile

  • ENAC/ENAV

Costante violazione dei termini previsti per il rilascio dei nulla osta

  • GENIO CIVILE

Difficoltà di applicazione di una normativa legata a manufatti che mal si adatta alle caratteristiche degli impianti di TLC. Costante violazione dei termini previsti per il rilascio dei nulla osta. Frequente richiesta di adempimenti ulteriori rispetto a quelli normativamente prescritti. Ritardi e criticità, soprattutto in area SUD, rispetto al passaggio dei portali regionali SUE/SUAP e SISMI.CA su sistemi integrati

Conclusioni

Nonostante gli interventi di semplificazione siano piuttosto recenti e il relativo impatto finale sulle procedure e le tempistiche di realizzazione delle infrastrutture di Tlc fisse e mobili necessiti di un periodo di osservazione maggiore, il combinato disposto di tutte le criticità rilevate sta rendendo gli effetti concreti di tali interventi ancora piuttosto limitati.

Certamente l’instabilità normativa conseguente alla frequente adozione di disposizioni nuove, che vanno ad innestarsi in un quadro a già elevata complessità e tecnicismo, non aiuta gli enti locali, soprattutto quelli più piccoli e meno dotati di professionalità dedicate alle comunicazioni elettroniche. Allo stesso tempo, per centrare gli sfidanti obiettivi fissati a livello nazionale ed europeo, è indispensabile mettere in atto qualsiasi azione idonea ad accrescere la conoscenza del quadro normativo vigente, garantire uniformità applicativa sul territorio nazionale – anche mediante il ricorso a strumenti di responsabilizzazione del personale addetto ad applicare sul territorio la disciplina nazionale – e favorire momenti di confronto collaborativo tra enti locali ed operatori.

In particolare, appare importante consentire di individuare con puntualità le esigenze del mercato e i bisogni della collettività e, dunque, di mettere in atto tutti quegli interventi di pianificazione dello sviluppo infrastrutturale senza i quali la triplice missione affidata agli operatori – che consiste nel prevedere i possibili sviluppi, individuare le tecnologie e definire una pianificazione annuale per lo sviluppo delle reti – appare ancora molto complessa.

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