Regolare l’innovazione senza ostacolarla è uno degli obiettivi centrali della politica europea. La difficoltà non consiste soltanto nell’elaborare regole adeguate a tecnologie in rapida evoluzione, ma anche nel definire modelli capaci di accompagnarne lo sviluppo, tutelando al contempo sicurezza, concorrenza, diritti fondamentali e interessi collettivi.
Le sandbox regolamentari (regulatory sandbox) sono spazi di sperimentazione nei quali imprese e autorità collaborano per testare soluzioni innovative in un ambiente controllato, per un periodo limitato e secondo condizioni previamente definite. La loro funzione è ridurre l’incertezza regolatoria e raccogliere evidenze sulle implicazioni delle innovazioni prima della loro diffusione su larga scala.
Il modello non è nuovo: una delle sue prime applicazioni strutturate si è avuta nel settore finanziario, per consentire la sperimentazione controllata di prodotti e servizi innovativi. Le sandbox sono state poi progressivamente incluse nella legislazione europea in materia di intelligenza artificiale, cybersicurezza, interoperabilità del settore pubblico, transizione energetica, servizi finanziari e life science.
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I vantaggi delle sandbox regolamentari per imprese e autorità
Le sandbox affiancano al controllo ex post un confronto tra autorità e impresa durante lo sviluppo, la sperimentazione e la validazione di tecnologie, servizi e modelli di business. Le imprese possono comprendere con maggiore tempestività le aspettative regolatorie, mentre le autorità maturano una conoscenza diretta delle tecnologie emergenti e delle eventuali lacune o rigidità delle regole vigenti. Questo confronto può quindi rendere più prevedibile il percorso di sviluppo e agevolare gli investimenti nei progetti innovativi.
Le sandbox consentono inoltre di affrontare questioni regolatorie complesse prima della commercializzazione. Ciò è particolarmente importante quando l’innovazione richiede specifiche misure di sicurezza e di protezione degli utenti. La sperimentazione favorisce l’individuazione tempestiva delle criticità di conformità e delle interazioni tra diversi regimi normativi, riducendo il rischio che problemi trascurati nelle fasi iniziali emergano soltanto al momento dell’immissione sul mercato.
Le criticità delle sandbox regolamentari nell’Unione europea
Le sandbox, tuttavia, non si sono ancora affermate come strumento sistematico e condiviso per promuovere lo sviluppo tecnologico nell’Unione europea. L’attuazione Regolamento (UE) 2024/1689 (“AI Act”) ne offre un esempio: l’obbligo per ciascuno Stato membro di istituire e rendere operativa una sandbox nazionale è stato differito al 2 agosto 2027 e, nel frattempo, l’istituzione di questi strumenti procede in modo non uniforme.
Costi, responsabilità e valore degli esiti
Dal punto di vista delle imprese, le difficoltà possono essere ricondotte a quattro profili principali. In primo luogo, i benefici giuridici sono circoscritti: la protezione dalle sanzioni opera in una fase che precede l’applicabilità di numerosi obblighi sostanziali, mentre la partecipazione non sospende gli altri regimi normativi, compresa la disciplina sulla protezione dei dati personali. L’impresa può quindi sostenere costi organizzativi, tecnici e legali rilevanti senza beneficiare di una corrispondente semplificazione degli obblighi di conformità.
In secondo luogo, anche durante una sperimentazione controllata, i partecipanti restano esposti alle conseguenze degli eventuali danni causati a terzi, compresi gli utenti e gli altri soggetti coinvolti nei test. Questo rischio può disincentivare le imprese che sviluppano sistemi innovativi, complessi o potenzialmente rischiosi.
In terzo luogo, la partecipazione a una sandbox non produce di per sé una certificazione, una presunzione di conformità o un’autorizzazione alla commercializzazione. Il percorso consiste soprattutto nel confronto con l’autorità e si conclude con una relazione sulle attività svolte e sulle evidenze raccolte. Se tale relazione non assume rilievo nelle successive procedure di valutazione, standardizzazione o accesso al mercato, il beneficio per l’impresa può risultare limitato.
Startup, PMI e frammentazione nazionale
Il problema è particolarmente rilevante per le startup e le piccole e medie imprese, che dispongono di risorse più limitate per sostenere i costi della sperimentazione e della successiva commercializzazione. Se la sandbox non offre indicazioni sufficienti sulla spendibilità dei risultati e sui passaggi necessari per accedere al mercato, queste imprese possono avere difficoltà a proseguire il progetto.
L’incertezza regolatoria può inoltre ostacolare la ricerca di investitori e clienti, creando uno svantaggio rispetto agli operatori di maggiori dimensioni. Uno strumento concepito per favorire l’innovazione rischia così di avvantaggiare soprattutto le imprese già in grado di sostenere autonomamente i costi e i rischi del percorso regolatorio.
Infine, le sandbox istituite e gestite esclusivamente a livello nazionale, secondo criteri, procedure e prassi differenti, aumentano i costi per le imprese attive in più Stati membri. Possono anche favorire forme di sandbox shopping, inducendo gli operatori a privilegiare i regimi ritenuti più favorevoli senza garantire un’applicazione coerente nelle diverse giurisdizioni.
A questi ostacoli si aggiunge un problema trasversale: la sandbox può risultare poco efficace se l’obiettivo della sperimentazione non è definito con precisione o se vi confluiscono questioni tecniche e giuridiche eterogenee, che richiedono competenze e interlocutori differenti.
Principi comuni europei per le sandbox regolamentari
In questo contesto si inserisce la recente “Proposal for a Council Recommendation on common principles on regulatory sandboxes” della Commissione europea (la “Proposta”). L’iniziativa mira a definire un quadro comune, con definizioni condivise e principi minimi per l’istituzione, il funzionamento e la vigilanza delle sandbox. L’obiettivo è ridurre i costi di conformità e le barriere all’ingresso per le imprese innovative, comprese PMI, startup e scaleup.
Perimetro, exit report e dimensione transfrontaliera
Sul piano operativo, la Proposta invita gli Stati membri a valutare la necessità di istituire una sandbox nel settore interessato, a considerare le disposizioni dell’Unione europea già applicabili e a indicare con chiarezza gli obiettivi e il fondamento dell’intervento. Le condizioni della sperimentazione dovrebbero precisare, tra l’altro, obiettivi e ambito, attività autorizzate, durata, limiti geografici, rischi e misure di mitigazione, modalità di valutazione e condizioni di rinnovo, sospensione o cessazione.
Questa impostazione conferma l’importanza di definire preventivamente il perimetro della sperimentazione. Per ottenere risultati utili, occorre chiarire quali problemi affrontare, quali requisiti verificare e quali evidenze raccogliere. Una delimitazione insufficiente può tradursi in un’interlocuzione prolungata, che assorbe risorse senza generare risultati concretamente utilizzabili dall’impresa.
La dimensione transfrontaliera assume particolare rilievo. Sandbox istituite, gestite o supervisionate congiuntamente dalle autorità competenti di più Stati membri consentirebbero alle imprese di testare soluzioni su scala più ampia, evitando una successione di procedure nazionali non coordinate.
Su richiesta del partecipante, l’autorità competente potrebbe rilasciare una relazione finale (exit report) che indichi le attività svolte, i risultati conseguiti e le conoscenze acquisite, per agevolare le successive valutazioni di conformità, i processi di standardizzazione o le autorizzazioni nazionali di accesso al mercato. La Proposta valorizza inoltre la condivisione delle conoscenze e la possibilità di utilizzare le evidenze raccolte per valutare eventuali adeguamenti del quadro regolatorio.
La sandbox italiana per l’AI tra AgID e ACN
Sul piano nazionale, un primo intervento in materia di sandbox si è avuto con il D.Lgs. del 7 ottobre 2026 recante “Adeguamento della normativa nazionale alle disposizioni del regolamento (UE) 2024/1689 del Parlamento europeo e del Consiglio che stabilisce regole armonizzate sull’intelligenza artificiale, in materia di poteri delle Autorità nazionali e di utilizzo dell’intelligenza artificiale nella formazione” (il “Decreto”), che istituisce il primo Spazio di sperimentazione italiano per l’AI, affidandone la gestione congiunta ad AgID e ACN, per le rispettive aree di competenza.
Il Decreto delinea un primo assetto istituzionale per mettere in relazione imprese, autorità e competenze tecnico-scientifiche, con l’obiettivo di favorire la sperimentazione e l’evoluzione del quadro normativo.
Governance, coordinamento e nuovi spazi di sperimentazione
La gestione dello Spazio di sperimentazione è affidata a un Gruppo operativo paritetico tra AgID e ACN le cui riunioni sono aperte alla partecipazione dei rappresentanti di amministrazioni competenti per materia in riferimento al progetto oggetto di sperimentazione, nonché del Garante per la protezione dei dati personali per i progetti di sistemi di AI innovativi che implicano il trattamento di dati personali ai sensi dell’art. 57 (10) AI Act.
Al Comitato di coordinamento è attribuito il compito di definire gli indirizzi strategici dello Spazio di sperimentazione e orientare le scelte relative ai progetti da ammettere, anche attraverso il confronto con i portatori di interesse e le amministrazioni territoriali.
Il Decreto prevede inoltre la possibilità di istituire ulteriori spazi di sperimentazione, dedicati ad ambiti specifici, quali i sistemi di IA a impiego duale e quelli destinati all’attività giudiziaria, nonché iniziative a livello regionale, locale o in collaborazione con le autorità di altri Stati membri. Sono previste, a tal fine, forme di raccordo volte a favorire il coordinamento tra le diverse iniziative e l’omogeneità dei criteri di valorizzazione dei risultati.
È infine contemplata la collaborazione con le autorità del settore finanziario, per coordinare lo Spazio nazionale con la sandbox FinTech, evitando sovrapposizioni e favorendo un approccio coerente alla sperimentazione dell’IA nei diversi settori.
Come rendere operative le sandbox regolamentari
Principi comuni e una maggiore attenzione alla dimensione transfrontaliera possono ridurre la frammentazione e rendere le sandbox più coerenti con le esigenze del mercato unico. La Proposta della Commissione e il Decreto del Governo rappresentano un primo passo, ma richiedono ancora un adeguato consolidamento sul piano operativo. Per rendere le sandbox strumenti effettivi di sperimentazione regolatoria, occorrono meccanismi attuativi chiari, tempi certi e incentivi idonei a sostenere l’innovazione, preservando al contempo le esigenze di tutela sottese alla disciplina applicabile.
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