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L'analisi dei problemi

La sfida del procurement pubblico: stare al passo con le imprese

Più digital e meno burocrazia: questa la ricetta per avvicinare PA e imprese in ambito procurement. La digitalizzazione di tutte le fasi di gara è una priorità cui si sta lavorando, a cominciare dal recente obbligo di usare mezzi elettronici per le procedure di aggiudicazione

18 Feb 2019

Albenzio Cirillo

Ricercatore della Fondazione Ugo Bordoni


Già dal lessico, si nota la distanza tra il mondo delle imprese e quello del procurement. A ottobre è entrato in vigore l’obbligo di uso dei mezzi di comunicazione elettronici nello svolgimento di procedure di aggiudicazione, così come richiesto dall’articolo 40 del Codice Appalti, tuttavia le imprese, cioè chi rappresenta l’offerta nei processi di acquisto della PA, parla di Industry 4.0, di processi data driven, di automazione: invece, il Codice parla genericamente di “comunicazioni elettroniche”.

Per avvicinare i due universi, soluzioni possono essere puntare alla digitalizzazione delle procedure di acquisto e servirsi di un approccio data driven.

Il disegno complessivo che si sta realizzando sembra tracciato in un’ottica a tutto tondo, con la volontà di creare un sistema informatico che supporti PA e imprese in tutti i momenti che caratterizzano un processo di procurement pubblico.

Le fasi della procedura di acquisto

Quando si parla di procedura di acquisto bisogna considerare tutte le fasi necessarie alla preparazione ed esecuzione di una gara (macro fase di pre-award); vanno considerate quindi le fasi successive alla stipula di un contratto con la PA, ossia l’esecuzione del contratto (macro fase post-award).

Il pre-award si compone essenzialmente delle fasi di:

  • preparazione del bando di gara e individuazione dei requisiti di partecipazione;
  • pubblicazione del bando di gara e successiva ricezione di quesiti su di esso;
  • ricezione delle domande di partecipazione;
  • aggiudicazione vera e propria, con la valutazione delle offerte dei partecipanti, la formulazione della graduatoria e la verifica dei requisiti del vincitore, per poi concludersi con la stipula del contratto.

Il post-award è caratterizzato da quello che è definito ciclo dell’ordine, in quanto le fasi si susseguono ciclicamente: una PA effettua un ordine d’acquisto, al quale segue un documento di trasporto emesso dal fornitore e successivamente una fattura, per la quale viene disposta un ordine di pagamento dalla PA, e così da capo secondo le esigenze programmate della PA. La distinzione che viene fatta è importante perché, come noto agli addetti del settore, gli sviluppi di informatizzazione nelle due macro-fasi della procedura sono ampiamente differenti.

La digitalizzazione del post-award

Il post-award, dietro la spinta di esigenze di monitoraggio della spesa pubblica, ha subito una profonda digitalizzazione nel corso degli ultimi anni: il dato lampante lo fornisce la fattura elettronica, introdotta obbligatoriamente in Italia per le fatture inviate alla PA a partire dal marzo 2015 con DL 66/2014, e che conta a maggio 2018 (fonte AgID) oltre 99 milioni di fatture elettroniche inviate. L’Italia, in questo campo, è stata sicuramente un precursore delle iniziative europee, considerato che l’obbligo comunitario di ricezione di fattura elettronica per le PA, introdotto dalla direttiva europea 55/2014/EU, partirà dal 18 aprile 2019 per le amministrazioni centrali e fino a 1 anno dopo per quelle locali.

Questa esperienza emerge come carattere trainante di che ha permesso lo sviluppo di una rete logica per la gestione di tutte le informazioni scambiate tra fornitori e PA nella fase di esecuzione del contratto. La creazione del nodo di smistamento degli ordini di acquisto delle amministrazioni pubbliche (NSO), attraverso cui le PA potranno inviare ordini elettronici alle imprese, è sicuramente il primo tassello del completamento di questa rete. L’adozione del nodo è definita dai commi 411-415 della Legge di bilancio 2018.

Tutto ciò ha portato alla definizione del Sistema Acquisti Pubblici in Rete (APiR), un disegno di tutte le interconnessioni fra le infrastrutture digitali pubbliche (tra cui i citati SdI e NSO) e delle informazioni che devono essere scambiate per tracciare tutto il processo di approvvigionamento delle amministrazioni a seguito della stipula di un contratto:

  • per tramite del NSO, viene creato un identificativo dell’ordine di acquisto di beni o servizi richiesto dalla PA;
  • per tramite dello SDI, viene creato un identificativo della fattura inviata dal fornitore in riferimento ad uno specifico identificativo d’ordine;
  • Il ciclo digitale si chiude quindi con la trasmissione, da parte della PA, dell’ordinativo di pagamento al sistema SIOPE+ della Ragioneria Generale dello Stato, mantenendo tra le informazioni trasmesse anche i riferimenti alle fatture elettroniche per le quali è richiesto il pagamento.

Questa architettura non solo facilita il passaggio di informazioni tra i vari organi competenti per il monitoraggio e l’autorizzazione dei processi, ma crea uno schema di dipendenze tra le transazioni che è garanzia della consistenza dei dati in mano alla PA. Lo schema vedrà completato con il quadro delle interazioni tra PA e fornitori con la digitalizzazione del Documento di Trasporto (DdT), che nel ciclo delle fasi segue naturalmente l’ordine e precede la fattura.

Tutto ciò permetterà di avere dei dati sulla spesa della PA che saranno completi, grazie alle dipendenze tra i documenti come introdotto sopra, e coerenti, poiché la trafila di passaggi attraverso i nodi informatici relativi a ordine, fattura e pagamenti (e in futuro anche ai documenti di trasporto) garantirà la corrispondenza tra quanto speso dalla PA e quanto effettivamente acquistato.

Approccio Data Driven

La direzione intrapresa delinea un approccio data driven, ossia un modo di disegnare i processi della PA basato sui dati e guidato dalla loro elaborazione, piuttosto che dalla serie di passaggi burocratici che rappresentano il vincolo più oneroso di qualsiasi procedimento amministrativo. Questa transizione che sta vivendo il procurement è orientata a ottenere un’infrastruttura e delle regole che permettano di ripensare le operazioni da un punto di vista nativamente digitale, mantenendo il pieno rispetto dei principi alla base di tutti i controlli e le autorizzazioni che spesso rallentano il completamento di un processo amministrativo.

I vantaggi intrinsechi sono due: se da una parte la caratteristica di completezza e coerenza del dato permetterà di processare i dati senza dover effettuare particolari operazioni di verifica, dall’altra parte sarà più semplice anche per le amministrazioni centrali effettuare le operazioni di monitoraggio per correggere i comportamenti delle amministrazioni locali e che potranno essere utilizzate per analizzare e definire le linee strategiche per tutte le amministrazioni.

Avere la possibilità di capire quali sono le spese omologhe delle diverse PA e analizzare le differenti condizioni di acquisto permette senz’altro di individuare con maggiore facilità i comportamenti migliori nella conduzione degli acquisti. In un futuro prossimo, trasmettere gli stessi comportamenti a tutte le amministrazioni potrebbe essere attuato creando delle regole per gli strumenti software: ad esempio, dalla storicizzazione dei dati di spesa per un particolare bene, in correlazione con altri fattori che ne influenzano l’uso, potrebbero emergere dei parametri elaborati per suggerire all’acquirente le quantità e le tempistiche con cui effettuare le richieste, cercando di limitare sprechi o acquisti sottodimensionati. Per questi aspetti entrano in gioco Big Data e Intelligenza Artificiale, ma è importante sapere che il sistema informativo che sta costruendo il paese crea terreno fertile per queste applicazioni.

La digitalizzazione del pre-award

La trasformazione digitale del pre-award è marcata temporalmente da obblighi normativi che discendono dal pacchetto di Direttive Europee (2014/23/EU, 2014/24/EU e 2014/25/EU) per cui deve essere garantito l’accesso digitale alla documentazione di gara (eAccess), l’invio di comunicazioni relative alla gara in formato elettronico (eNotification) e dev’essere garantita la possibilità di presentare elettronicamente la domanda di partecipazione ad una gara (eSubmission). Inoltre, al fine di parificare l’accesso alle procedure di gara per tutti gli operatori economici comunitari, la normativa europea e, quindi, anche il Codice dei Contratti pubblici, prevedono tre riferimenti obbligatori:

  • l’utilizzo del Documento di Gara Unico Europeo (European Single Procurement Document – ESPD), un formulario standard redatto dall’acquirente in cui sono elencati i requisiti di partecipazione e che viene pubblicato in relazione ad un bando di gara; tale formulario viene compilato dall’operatore economico come autocertificazione e viene consegnato nella fase di presentazione della domanda di partecipazione;
  • l’utilizzo del registro europeo e-Certis per identificare le certificazioni, attestazioni o altri mezzi di prova richiedibili ad un operatore economico, appartenente ad uno specifico stato, a fronte della verifica del possesso di un requisito di gara;
  • tra gli obblighi di pubblicità è prevista anche la pubblicazione su Gazzetta Ufficiale europea (OJEU) per tramite del servizio elettronico TED (Tenders Electronic Daily).

Considerato che:

  • il formulario ESPD è stato tradotto in Italiano, adeguato alla normativa nazionale e pubblicato con circolare del Ministero Infrastrutture e Trasporti n.3 del 18 luglio 2016, ed è quindi già disponibile in formato digitale ma non strutturato (parliamo di un documento di testo editabile);
  • il servizio e-Certis è consultabile sia da sito web che tramite servizi web REST;
  • l’ufficio delle pubblicazioni della Commissione Europea mette a disposizione le linee guida per diventare TED eSender, ossia su come abilitare una piattaforma telematica ad inviare a TED documenti strutturati (XML) con informazioni di pubblicazione;

per adempiere agli obblighi imposti dal Codice, incluso l’art.40 sugli obblighi di comunicazione elettronica, sarà essenziale far riferimento alle previsioni del Codice dell’Amministrazione Digitale. Sembra quindi che la previsione degli appalti elettronici si possa concludere con la predisposizione di documenti PDF che vengano scambiati tramite PEC, ma le cose non stanno così.

Il principio Once Only

L’obiettivo dell’Agenda digitale, e conseguentemente quello delle amministrazioni responsabili per il suo successo, è quello di creare un sistema di procurement in cui venga applicato il principio europeo del Once Only, ossia in cui le informazioni richieste alle imprese siano fornite una singola volta alla PA, la quale porterà a completamento la procedura di gara basandosi sul proprio patrimonio informativo e documentale. Raggiungere questo obiettivo significa creare un’infrastruttura basata su regole di interoperabilità dei dati, in modo da costruire dei processi strettamente connessi tra di loro e basati sulla coerenza delle informazioni. Il disegno che emerge nel pre-award passa sicuramente per la Banca Dati Nazionale dei Contratti Pubblici (BDNCP) gestita dall’ANAC. La BDNCP entra infatti in gioco collezionando i dati del Sistema Informativo MOnitoraggio Gare (SIMOG), utilizzato dalle PA per l’ottenimento del Codice Identificativo di Gara (CIG) ed è elemento essenziale per poter effettuare la pubblicazione della gara e procedere quindi alla fase di aggiudicazione.

Per l’ottenimento del CIG, gli enti aggiudicatori devono dichiarare la tipologia di gara che vorranno sostenere, specificando il bene o servizio oggetto della gara e individuando i criteri che verranno adottati per l’esclusione e la selezione dei partecipanti. Dal momento di assegnazione del CIG, ogni informazione della gara che venga digitalizzata, deve necessariamente far riferimento a questo identificativo. Tramite questa chiave identificativa e secondo il tipo di contratto (sopra o sottosoglia), la BDNCP raccoglie le diverse informazioni che caratterizzano la storia della gara (dati sull’aggiudicatario, importi di aggiudicazione; date di inizio e fine contratto) utili sia ai fini di monitoraggio e di vigilanza del mercato che di analisi e di programmazione della spesa pubblica da parte delle amministrazioni competenti. Oltre ai dati sui contratti, BDNCP censisce i dati relativi agli enti aggiudicatori, che sono oltre 40.000 in Italia.

Nonostante ANAC abbia ricevuto il 18 ottobre 2018 a Lisbona il premio come prima classificata nella competizione Better Governance through Procurement Digitalization 2018 – categoria National Contract Register, davanti a Portogallo ed Estonia, c’è sicuramente ancora del lavoro da svolgere per rendere organico il flusso informativo del pre-award. In quest’ottica si veda quello che si sta facendo nell’ambito dei progetti europei cofinanziati dai fondi CEF (Connecting Europe Facility) e coordinati da AgID.

I progetti europei

Nel progetto IIeP (Italian Interoperable eProcurement) è stata disegnata e creata l’architettura nazionale per la normalizzazione dei criteri di esclusione e di selezione, in modo che sia più facile per tutti capire e confrontare i requisiti di partecipazione. Le stazioni appaltanti avranno così un servizio informatico, gestito da ANAC, che permetterà loro di avere la lista aggiornata dei criteri utilizzabili per costruire un bandi di gara. Tali criteri sono chiaramente allineati con quanto riportato su e-Certis, in modo da facilitare il rispetto della normativa italiana ed europea vigente.

Il progetto ESPD (European Single Procurement Document interoperability and diffusion ) prevede la definizione di un formato elettronico interoperabile del Documento di Gara Unico Europeo conforme alle linee guida italiane. L’obiettivo è di definire una struttura di dati che accolga tutti i parametri di una gara (identificativo della gara, dati della stazione appaltante, dati dell’operatore economico che fa l’autodichiarazione, dati sui criteri di esclusione e selezione, …) e che sia utilizzabile anche in altri stati europei, in modo che il fornitore possa riutilizzare la stessa autodichiarazione elettronica per gare diverse, anche in paesi diversi.

I due progetti, ESPD e IIeP, rientrano in uno stesso percorso di digitalizzazione, in cui le soluzioni trovate dovranno essere integrate: per una stazione appaltante, la semplificazione del processo di creazione di un DGUE elettronico è data dalla possibilità di utilizzare le informazioni ottenute tramite i servizi web realizzati in IIeP, in modo da garantire una corretta formulazione di questo documento essenziale per partecipare ad una gara. Ciò vorrà dire meno ricorsi, efficienza nel monitoraggio delle gare e conseguentemente meno soldi spesi dallo Stato.

L’infrastruttura Peppol

PEPPOL (Pan-European Public Procurement OnLine) è la sigla che identifica un’infrastruttura di rete su cui vengono trasmessi documenti di business (fatture, ordini d’acquisto, documenti di trasporto, …) secondo precise regole. Infrastruttura e regole sono gestite da OpenPEPPOL, l’associazione senza scopo di lucro che ha proseguito quella che era un’iniziativa europea e che ora è una realtà consolidata e adottata in 20 Stati Membri e anche al di fuori dell’Europa, con l’aggiunta nel 2018 di Singapore.

L’obiettivo di PEPPOL è quello di creare una rete di servizi europei per lo scambio di documenti di business, in maniera conforme alle normative europee. L’uso di PEPPOL facilita enormemente lo scambio transfrontaliero di documenti, ad esempio l’invio di una fattura elettronica tra un’impresa francese ed una PA belga avviene seguendo le regole PEPPOL, dato che il Belgio si avvale di questo formato come standard per la fatturazione elettronica. Oltre all’interoperabilità dei formati dei documenti, PEPPOL definisce anche le coreografie dei processi di procurement, ossia le fasi di interazione degli attori e dei sistemi coinvolti. È quindi sicuramente la strada più concreta per la definizione di un Mercato Unico Digitale europeo, ponendosi come metro di paragone necessario per la definizione delle strategie nazionali in materia.

L’AgID è Authority PEPPOL italiana (attualmente ci sono nove  Authority in tutta Europa e svolgono funzioni delegate da OpenPEPPOL) e promuove e regola l’adesione dei partecipanti italiani a questa rete europea, che, va ricordato, è già usata con successo dall’Emilia-Romagna in adempimento alla Legge Regionale n. 17/2013 e alla Delibera di Giunta Regionale n. 287/2015. Al momento, l’integrazione dei sistemi nazionali con PEPPOL non è un aspetto scontato. Del resto va considerato che alcuni percorsi italiani, come la Fattura Elettronica, sono stati introdotti prima dello sviluppo dello nello scenario europeo, per cui c’è un sistema nazionale tarato su determinate specifiche. È quindi opportuno chiedersi se la mancata integrazione con le realtà europee non possa rivelarsi come un’autoesclusione da un mercato più esteso, che in linea teorica può e deve portare una maggiore competizione e qualità per i servizi/beni/lavori offerti alla PA.

La necessità di nuove roadmap

Così come nei processi di post-award, anche nel pre-award sarà necessario un processo di informazione, abilitazione delle piattaforme di e-procurement utilizzate dalle PA e valorizzazione delle novità introdotte, per cui non ci si può aspettare un cambio radicale nel corso del solo 2019 ma sicuramente dovranno essere individuate delle roadmap anche in questo spazio.

Il lavoro che si sta facendo traccia un percorso chiaro ma che richiederà ancora tempo per la rifinitura dei processi e dei documenti elettronici scambiati, cercando quella giusta via di mezzo tra la dinamicità richiesta dalle esigenze delle PA e la regolamentazione dettata dalle leggi. Scolpire in processi digitali tutte le possibili casistiche che riguardano il mondo degli acquisti della PA non è un compito semplice e richiede un processo iterativo a partire dal consolidamento di una base comune sulla quale intervenire. Per questo il percorso dovrà essere segnato da milestone, come la pubblicazione di regole tecniche, che diverranno il punto di partenza per tutti gli stakeholder che vorranno contribuire a migliorare il processo.

In tutto ciò non va tralasciato l’aspetto evolutivo della tecnologia e i vantaggi che essa può apportare a questo settore: tecnologie come blockchain e intelligenza artificiale possono introdurre degli aspetti di sicurezza, trasparenza e semplificazione che gioverebbero enormemente a tutta la filiera del mercato elettronico della PA. Se l’industria si sta evolvendo verso il 4.0, la PA ha il dovere di seguirla nei metodi, con l’obiettivo principale di fortificare i diritti di cittadini e la libertà d’impresa.

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