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procurement

Roma Capitale, “così compriamo innovazione per la PA”

Le scelte di Roma Capitale, gara per gara, per digitalizzazione l’amministrazione, i nuovi contratti quadro per comprare innovazione, l’offerta limitata a pochi grandi player, il monitoraggio dei progetti: l’esperienza del Comune di Roma sugli acquisti digitali

08 Ott 2018

Raffaella Pullano


Se ci si rivolge a chi lavora nella PA, soprattutto in quella locale, per parlare di innovazione dei servizi digitali per cittadini e imprese, è assai probabile che ci si senta rispondere quanto è difficile farlo.

Le risposte più frequenti riguardano la carenza di risorse tecniche ed economiche e la presenza di una cultura organizzativa legata troppo spesso al mero adempimento di legge, non ancora sufficientemente orientata alle esigenze del cittadino e delle imprese, sempre più contraddistinte da una rapida evoluzione.

Gli stessi strumenti giuridici a supporto della PA digitale, nonostante i tentativi di semplificazione, e a 13 anni dalla prima introduzione del Codice dell’Amministrazione Digitale, sono tuttora di non semplice interpretazione e applicazione. Tale complessità ha contribuito spesso a scoraggiare l’innovazione e a concentrare l’impegno dei dipartimenti tecnologici delle Amministrazioni nell’assicurare la mera continuità operativa dei servizi erogati.

I limiti del procurement tradizionale

La PA, com’è noto, può procedere all’acquisto di beni e servizi ICT solo attraverso percorsi normati dalla legislazione in materia, che impone l’obbligo di verificare per servizi e forniture, in prima battuta, l’esistenza di Convenzioni, Contratti Quadro, ecc. sulle piattaforme elettroniche pubbliche, quali “Acquisti in Rete PA” di Consip. Ormai solo eccezionalmente e per motivate ragioni (tra cui la mancanza dello strumento idoneo a soddisfare le esigenze), previa autorizzazione da parte di ANAC, la PA può intraprendere strade alternative, come per esempio una gara aperta europea.

Per alcuni anni l’indisponibilità di strumenti di procurement adeguati a coprire le esigenze in termini di sviluppo e manutenzione evolutiva del parco applicativo delle Amministrazioni, in particolare dei grandi sistemi, ha comportato la necessità di passare per le “forche caudine” delle gare gestite direttamente dalle stazioni appaltanti con conseguente difficoltà di pianificare l’inizio stesso del procedimento e, ancor di più, la conclusione del medesimo. La conseguenza forse più grave derivata da questo stato di cose è che la stessa digitalizzazione, in molti casi, è stata attuata parzialmente, a “macchie di leopardo” o per “silos”, limitandosi ad inseguire e “digitalizzare l’esistente”, ma senza poter procedere a una piena reingegnerizzazione e all’integrazione dei servizi e dei processi.

La strategia di Roma Capitale

La buona notizia è che negli ultimi due anni, a partire cioè dall’introduzione a livello nazionale dell’Agenda Digitale, recepita da Roma Capitale ad inizio 2017, sono stati introdotti nuovi strumenti di acquisto più agili.

Da parte sua il Dipartimento Trasformazione Digitale di Roma Capitale, come stazione appaltante per l’approvvigionamento di servizi informatici ad ampio spettro dell’intera Amministrazione, si è avvalso, non appena possibile, degli strumenti disponibili sulle piattaforme elettroniche, utilizzandone varie tipologie sulla base delle necessità, ma anche della disponibilità.

Ciò ha coinciso anche con il “cambiamento di pelle” del Dipartimento, che è passato dall’Innovazione Tecnologica della precedente denominazione a quella attuale di Trasformazione Digitale, con uno sforzo conseguente di pianificazione e progettazione sempre più strategica e integrata. Ad inizio di quest’anno abbiamo anche realizzato e condiviso con AgID, in primis, il nostro Piano Triennale ICT che ha assorbito al suo interno tutti i progetti di Agenda Digitale e tutta la strategia di evoluzione dell’ICT di Roma Capitale.

La missione del Dipartimento attuale è quella di andare, quindi, oltre la classica risposta alle esigenze di continuità operativa, anche se essa rappresenta una componente tutt’altro che trascurabile, anzi, ancora prevalente in termini di effort che la struttura deve sostenere quotidianamente, a fronte della complessità territoriale e organizzativa di una realtà come quella di Roma Capitale, una macchina da oltre 25.000 dipendenti al servizio dei quasi 3 milioni di abitanti che salgono a 5 milioni considerando i “city users”, su un territorio vasto nove volte quello del Comune di Milano.

Va anche sottolineato il graduale ingresso nell’Amministrazione, nello stesso periodo, di un numero piuttosto consistente di funzionari tecnici specializzati (i cosiddetti ESSIT: Esperti Sviluppo Servizi Informatici e Telematici), caratterizzati da una forte formazione tecnica e spesso professionalizzati nel settore privato o in quello della ricerca universitaria: tali risorse rappresentano ad oggi circa un terzo del personale del Dipartimento. Ciononostante l’organico a disposizione resta tuttavia fortemente sottodimensionato e il Dipartimento, per sopperire a tutte le esigenze di informatizzazione, resta costretto ad avvalersi, come in passato, dei servizi offerti da fornitori esterni.

I nuovi contratti

In tale quadro di riferimento, nonostante una consistente riduzione del budget di spesa pari a oltre il 30%, verificatasi in particolare tra il 2012 al 2015, già a partire dal 2016 si è proceduto, in prima istanza, alla “messa in regola” di tutti gli affidamenti in corso, con l’obiettivo “must” di assicurare la continuità operativa dei sistemi e dei servizi. In occasione della stipula dei nuovi contratti in scadenza per la quasi totalità dei servizi di Roma Capitale, oltre ad assicurarne la manutenzione, è stato comunque finalmente possibile prevedere anche l’approvvigionamento di servizi atti a garantire l’avvio di un percorso di innovazione, in linea con gli obiettivi di Agenda Digitale.

Una volta soddisfatte le esigenze di garantire la continuità operativa e di ottemperare alle continue richieste di adeguamenti normativi, per integrare l’esiguo budget residuo disponibile (purtroppo l’innovazione non è gratis e richiede a sua volta un investimento iniziale), si è anche fatto ricorso a strumenti di finanziamento derivanti da progetti europei (es. Horizon 2020) o dalla Coesione Territoriale (PON Metro e PON Gov).

I servizi offerti da Roma Capitale, in particolare quelli disponibili tramite il portale istituzionale, recentemente rinnovato e riorganizzato appunto, per servizi e per aree tematiche, sono strategici e coprono ambiti d’interesse diversi per un’utenza assai variegata: dalla scuola ai servizi sociali, dalla cultura allo sport, ecc. La maggior parte di essi richiederebbe un completo restyling, non solo dal punto di vista delle interfacce utente ma anche e soprattutto in termini d’innovazione architetturale e di processo.

Tale innovazione, almeno per quanto riguarda i servizi digitali, può avvenire comunque in termini molto graduali per le considerazioni, in parte già fatte, che si possono riassumere nelle scarse risorse disponibili e in tempi ancora troppo lunghi di analisi e realizzazione, date la significativa obsolescenza e la complessità del parco informativo.

Accanto al processo avviato di innovazione sui Servizi Digitali, già a fine 2016, Roma Capitale, grazie ad uno specifico intervento evolutivo, ha adottato SPID per l’accesso a tutti i servizi al cittadino ed è in corso di svolgimento un piano che porterà gradualmente allo switch-off di tutte le precedenti utenze, prevedendo SPID come unica modalità di accesso ai servizi per cittadini e imprese. Nello stesso periodo si è proceduto con l’avvio del progetto di integrazione alla piattaforma di AGID – Pago@PA – per i pagamenti elettronici ed è anche in corso la reingegnerizzazione del sistema anagrafico in vista del prossimo subentro ad ANPR, con partenza della prima fase sperimentale nel corso del 2018.

Le gare per i servizi digitali

Nello specifico, per i Servizi Digitali, è stato inizialmente utilizzato l’Accordo Quadro Consip per i Servizi Applicativi, già a partire dal mese successivo (luglio 2016) alla sua stessa aggiudicazione. La gara (escludendo il Capitolato Tecnico su cui si lavorava già da tempo) è stata predisposta in meno di un mese, anche con il supporto dell’apposito team di Consip che ha chiarito man mano tutti i dubbi e supportato il nostro lavoro fornendo anche schemi già predisposti per la documentazione di gara e di contratto.

L’iter di gara, una volta comprese le modalità, è risultato relativamente veloce (mediamente 4-5 mesi dalla pubblicazione all’aggiudicazione provvisoria su piattaforma, considerando anche i tempi non proprio contenuti, di nomina delle Commissioni); purtroppo i tempi complessivi sono risultati lunghi per problemi di varia natura, non certo imputabili all’uso della piattaforma (tempi di Commissione, controlli prima dell’aggiudicazione definitiva, procedimento di verifica anomalia, ecc.)

Dopo il primo Appalto Specifico aggiudicato in sede di Accordo Quadro Servizi Applicativi, ne sono seguiti altri tre nel giro di pochi mesi, oggi tutti in fase di esecuzione contrattuale, per un valore complessivo di quasi 10 milioni di euro. La procedura tradizionale avrebbe richiesto sicuramente tempi molto più significativi, non solo per l’iter di gara e per i tempi di aggiudicazione ma anche in relazione alla redazione della documentazione di gara che è sicuramente molto più complessa.

Sono da considerare anche i risparmi derivati da abbattimento di costi vari, quali ad esempio quelli di pubblicazione sulle Gazzette che, in caso di proroghe, raddoppiano o triplicano. Nel caso di Accordo Quadro – Servizi Applicativi sono state concesse proroghe attraverso semplici comunicazioni sulla piattaforma. Pertanto, considerando i costi di ore/uomo per la produzione della documentazione (anche se tale principio di contabilità “a progetto” non è direttamente applicabile per il personale della PA, se non in casi particolari) e per la gestione dell’iter di gara, nonché i costi “vivi”, il risparmio è stato evidente.

Il Contratto Quadro SGI

A luglio del 2017 è stata aggiudicata, sempre su piattaforma Consip e sempre con riferimento ai Servizi Digitali, nell’ambito delle iniziative a supporto dell’Agenda digitale Italiana, una nuova Convenzione – il Contratto Quadro SGI (Sistemi Gestionali Integrati) lotto 2. Il nuovo strumento è stato reso disponibile per le PA locali, area centro, a partire da ottobre 2017, dopo la stipula del contratto da circa 100 milioni di euro, tra Consip e l’RTI Engineering Ingegneria Informatica Spa – Municipia Spa (già Engineering Tributi Spa) – Engiweb Security Srl – NTT Data Italia Spa – PricewaterhouseCoopers Advisory Spa – SQS Italia Spa.
Con questo strumento, comunque operante su un perimetro circoscritto di Servizi Digitali, quello dei sistemi gestionali ERP e dei sistemi di gestione dei procedimenti amministrativi, l’acquisto dei servizi necessari alla manutenzione ed evoluzione dei sistemi si è ulteriormente semplificato. Infatti i tempi medi di stipula di un contratto “derivato” dal Contratto Quadro SGI si sono ridotti a 2-3 mesi complessivi.

La procedura prevede che l’Amministrazione descriva i propri fabbisogni, in linea con i servizi offerti dallo strumento e con l’ambito di riferimento (ERP, servizi di backoffice, ecc.) in un apposito documento che deposita sulla piattaforma Consip, il RTI risponde entro 15 giorni con un Progetto Esecutivo, valutando tempi e costi di realizzazione, i costi sulla base delle tariffe contrattualizzate con Consip. Segue accettazione e stipula e, successivamente, Piano di Lavoro di dettaglio, Piano di Qualità, Piano della Comunicazione, ecc., come normalmente previsto in tutti contratti della stessa natura.

Il nostro Dipartimento ha così contrattualizzato l’assistenza, la manutenzione, anche evolutiva, e il supporto specialistico per quattro importanti aree funzionali relative rispettivamente ai sistemi di gestione del personale, della contabilità, agli sportelli delle attività produttive e ricettive, ai sistemi per la gestione dell’occupazione dello spazio pubblico, nonché tutto il mondo delle entrate e del pagamento dei tributi, con relative interfacce verso la relativa infrastruttura nazionale abilitante di nodo dei pagamenti Pago@PA, secondo le linee di sviluppo e gli obiettivi definiti da AgID e, in questi due ultimi anni ,anche su ulteriore impulso del Team Digitale.

Nuovi strumenti per gli acquisti digitali

Oggi Consip sta mettendo a punto ulteriori strumenti, con la collaborazione di AgID, ANCI e il Team Digitale, per rispondere sempre più e sempre meglio alle esigenze della PA, fortemente spinta appunto verso un programma di trasformazione digitale. AgID e Consip hanno quindi definito il quadro delle gare strategiche ICT; si tratta di un “pacchetto” di 13 nuove gare per mettere a disposizione delle pubbliche amministrazioni, servizi e strumenti che consentano di facilitare l’attuazione del Piano triennale per l’informatica nella PA. Si tratta di un programma di lavoro da realizzare nel prossimo triennio che interessa l’intero modello strategico di evoluzione dei sistemi informativi della PA: ecosistemi digitali, infrastrutture fisiche e immateriali, sicurezza e interoperabilità.

Il nuovo pacchetto di gare dovrebbe aggiungere nuovi strumenti contrattuali di supporto alla trasformazione digitale, che andrebbero ad aderire a quelli già esistenti, quali i contratti quadro SPC – Sistema Pubblico Connettività (Servizi di connettività, Servizi Cloud, Identità digitale e sicurezza, Cooperazione applicativa, Portali e servizi on line) e SGI – Sistemi Gestionali Integrati. Con l’occasione dovrebbe esserci una apertura del mercato alle Piccole e Medie Imprese (PMI) e una riduzione della durata dei contratti, per consentire una verifica continua dell’adeguatezza dei servizi offerti e della loro rispondenza alle esigenze del committente.

Riepilogando, dunque, per quanto riguarda l’offerta di strumenti CONSIP a supporto della trasformazione digitale, come Amministrazione, abbiamo trovato una piena rispondenza con l’impostazione di fondo dell’Agenda Digitale di Roma Capitale. In questo senso, gli strumenti CONSIP rappresentano un aiuto importante, pur richiedendo un allineamento iniziale alle nuove metodologie. Come Dipartimento di Trasformazione Digitale abbiamo fatto ricorso a SPC Cloud 1 e 2 nell’ambito della gara per l’approvvigionamento di servizi ad ampio spettro per il Data Center di Roma Capitale, scelta che ci ha consentito di superare situazioni legacy ultradecennali basate sull’adozione di tecnologie proprietarie, coerentemente con la delibera di Giunta Capitolina di fine 2016 che ha indirizzato verso l’adozione sempre più diffusa di software libero, e, come detto, nell’ultimo anno, abbiamo adottato SGI per quanto riguarda vari ambiti applicativi di importanza vitale per l’Ente.

Nell’ambito di altri progetti di trasformazione digitale, stiamo tuttora valutando il ricorso a SPC Cloud 3 e 4 e ancora a SGI, eventualmente nella sua annunciata evoluzione SGI Cloud, e continuiamo ad utilizzare anche MEPA per le piccole esigenze d’informatizzazione. Stiamo inoltre seguendo con interesse anche l’iter di introduzione dei nuovi strumenti per i PSN, in un’ottica di possibile evoluzione del nostro Data Center in tal senso, come appunto richiesto dal Piano Triennale ICT.

La rigidità del mercato

Ma, ovviamente, “non è tutto oro quello che luccica”: essere costretti ad interloquire, nell’ambito di una Convenzione/Contratto Quadro con un unico fornitore crea di fatto un “lock-in”, se non tecnico, almeno amministrativo. Tralasciando le considerazioni in merito alla “chiusura del mercato” a favore di pochi grandi RTI e, quindi, alla mancanza, di fatto, di un’offerta differenziata, ci si trova comunque a dialogare con Fornitori che sono coscienti della propria forza contrattuale, quindi non sempre flessibili verso le necessità dell’Amministrazione. Questo è spesso causa di ritardi e di… stress!

In tale contesto un aspetto di fondamentale importanza riveste il monitoraggio sui contratti e sui progetti: le Amministrazioni devono investire in risorse competenti, in grado di seguire puntualmente la pianificazione e realizzazione degli interventi contrattuali ed essere in grado di giudicare in merito alle stime di effort, all’organizzazione del fornitore, alle figure professionali messe in campo, e così via. Noi di Roma Capitale ci stiamo quindi muovendo in questa direzione, affinché la leadership dell’innovazione rimanga sempre più patrimonio dell’Amministrazione e non venga anch’essa delegata al fornitore.

A conclusione di questo lungo brainstorming, siamo in ogni caso convinti, avendo provato le enormi difficoltà di avviare e seguire l’iter di una gara tradizionale, che sia utile e addirittura necessario utilizzare gli strumenti già disponibili, nell’ambito di un chiaro disegno di governance complessiva dell’architettura e dei servizi ICT, qual è quella fissata dal Piano Triennale. Infatti, l’innovazione è spesso sinonimo non solo di coerenza degli indirizzi strategici, ma anche e forse soprattutto di velocità nelle decisioni e della conseguente attuazione di interventi realizzativi, che ne consentano l’adattamento flessibile alle esigenze operative dell’Amministrazione e, soprattutto, alle richieste del cittadino. Il tutto non è sicuramente compatibile con i tempi di una gara per “comprare innovazione” che, quando arriva, non è più “innovativa”.

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