l'analisi

Decreto Semplificazioni e PA digitale: ecco cosa serve perché sia la volta buona

Le norme del decreto Semplificazioni cercano di tagliare i lacci e le complessità che hanno finora reso “lettera morta” molte delle riforme sulla digitalizzazione della PA. Ne esaminiamo i pregi e i limiti, in attesa della conversione parlamentare che (si spera) apporterà i necessari correttivi

28 Lug 2020
Eugenio Prosperetti

avvocato, docente Informatica Giuridica Facoltà Giurisprudenza

italia digitale

Le previsioni relative alla trasformazione digitale della Pubblica amministrazione contenute nel Decreto Semplificazioni (D.L. 76 del 16 luglio 2020) non sono poche e non sono di scarso impatto.

Pur con la cautela che è opportuna nei confronti di un Decreto-legge che deve passare il vaglio parlamentare e può essere ampiamente modificato o addirittura non confermato, è comunque interessante analizzarle.

Qui passiamo in rassegna le più significative, in positivo e – purtroppo – anche le meno riuscite.

Una stesura troppo frettolosa?

Deve notarsi come il decreto-legge “emergenziale”, dedicato a molte materie e la cui emanazione è sotto gli occhi dell’opinione pubblica per altri temi, non sia lo strumento più idoneo a riforme di ampia portata sul digitale. La stesura di molte norme denota una certa fretta elaborativa che ha portato a forzature dell’uso del digitale o generalizzazioni che più che semplificare, finiranno con il complicare la vita a molti.

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In sostanza, a riforme che – finalmente – molto contribuiranno al definitivo avvio di un rapporto digitale tra stato e cittadino, con la previsione di una data di switch-off verso l’uso di SPID e CIE con il contemporaneo divieto alle amministrazioni di rilasciare propri PIN identificativi, si accompagnano interventi fatti con il machete riformatore anche dove invece occorreva agire con il bisturi di precisione. Sono state eliminate norme importanti, sono state accorpate procedure che dovevano rimanere distinte, sono stati eliminati controlli di legittimità fondamentali, sono stati introdotti obblighi di digitalizzare servizi che non ha senso siano digitali o non ha senso siano fruiti in una app mobile.

L’idea che emerge dal Decreto è quella di ovviare alle complicazioni della Amministrazione italiana forzando dei meccanismi digitali mediante automatismi.

Il sistema può essere condivisibile ma, se questo è il metodo, allora bisogna anche prevedere adeguamenti alle norme di funzionamento e procedurali che regolano i settori in cui operano le Amministrazioni o, quanto meno, dare a qualcuno il potere di farlo.

Questo è il motivo per cui chiunque si sia in passato misurato con questo tipo di riforme non è riuscito ad introdurre meccanismi di questo tipo e, su questo il nuovo Decreto non entra, facendo presagire che molte delle innovazioni introdotte non verranno applicate o non funzioneranno.

Un potere di questo tipo era stato coraggiosamente assegnato al Commissario straordinario per la trasformazione digitale dai precedenti governi e una tale figura sembrerebbe ancora necessaria in ragione delle novità introdotte, non certo “ordinarie”.

Vediamo nel dettaglio.

Il domicilio digitale

Un primo gruppo di norme riguarda il domicilio digitale: non è una novità, è il recapito PEC che l’Amministrazione conosce e deve utilizzare per ogni comunicazione nei nostri confronti, evitando l’invio cartaceo. Era già previsto dal Codice dell’Amministrazione Digitale ma l’obbligo di dotarsene c’era solo per i professionisti.

Il decreto tenta (non per la prima volta) di estendere questa previsione alla generalità della popolazione e di fissare una data di switch off ma la norma viene subito depotenziata, disponendo che, comunque, a chi non se ne dota, verranno inviate comunicazioni cartacee. La “novità” consiste nella possibilità che le raccomandate, invece di contenere l’atto contengano il link per andarlo a reperire, che indichi le “modalità” con le quali i documenti sono messi a disposizione del destinatario. Dunque, si potrebbe avere la notifica di un atto messo a disposizione con criteri unilateralmente determinati dall’Amministrazione, da ritirare in luoghi remoti e in orari poco agevoli. Quale è qui la semplificazione?

Si aggiunge infine – e qui sorge un problema non indifferente – che non appena saranno adottate dall’Agid le linee guida sul domicilio digitale non sarà più possibile eleggere domicilio speciale presso una PEC diversa dal domicilio digitale. Ma il domicilio speciale (quello, per intenderci, eletto presso un avvocato in una causa, o presso un commercialista verso l’Agenzia Entrate) è “speciale” proprio perché diverso dal proprio abituale.

Segnalo anche la previsione per cui l’Amministrazione potrà usare, in assenza di domicilio digitale, eventuali PEC ricevute da un cittadino come domicilio digitale futuro, quindi attenzione ad usare PEC di amici e parenti, meglio, nel dubbio, aprirne una.

Spid e Cie

Un secondo gruppo di previsioni riguarda le identità digitali SPID e la carta di identità elettronica.

L’intento del Legislatore sembra essere quello di parificare SPID e CIE nell’uso presso le Amministrazioni e consentire l’uso di entrambe le credenziali da parte di privati cittadini e di imprese con un termine mandatorio di switch off di diverse identità/credenziali utilizzate dalla Pubblica Amministrazione al 28 febbraio 2021 il cui mancato rispetto comporta sanzioni per i dirigenti responsabili delle strutture competenti – cosa prima assolutamente mancante.

Al riguardo, pur come si è detto nell’apprezzamento di questa attesa previsione – chi scrive ha più volte auspicato lo switch-off verso le identità digitali su queste pagine – qualche considerazione va comunque fatta sulle modalità scelte e sulla parificazione SPID/CIE.

In primo luogo, si rileva come la previsione riguarda l’obbligo dell’uso delle suddette identità digitali per l’identificazione dei cittadini.

Chi conosce i temi dell’identità digitale sa che, nella maggior parte dei casi, l’identità digitale non serve all’identificazione dell’utente-cittadino ma, semplicemente, all’autenticazione online del medesimo o, comunque, dell’identificazione informatica, che sono cose diverse. Basti pensare che l’uso di SPID, in alcuni casi, consente di “autenticare” l’utente senza saperne il nome, ad esempio quando SPID è utilizzato per convalidare la maggiore età o la semplice appartenenza ad una categoria professionale (mediante gli attributi) o lo status di studente. Non necessariamente l’uso di una identità digitale comporta l’identificazione.

L’area dell’autenticazione sembra essere stata lasciata priva di obblighi di switch off e non è chiaro se la scelta sia frutto di un errore di stesura o della volontà di far permanere per l’autenticazione la possibilità di utilizzare credenziali delle varie Amministrazioni.

SPID e CIE sono due strumenti diversi, entrambi indispensabili, ma non identici.

SPID nasce geneticamente per essere utilizzato per servizi alla persona e all’impresa, nei rapporti sia con la pubblica amministrazione che con i privati. La normativa SPID è stata concepita sin da principio per questi fini.

CIE è invece – è quasi banale dirlo – l’evoluzione della carta di identità, la sua funzione primaria è quella di documento di identità rilasciato dallo Stato e, solo in via accessoria, ha funzioni di credenziale per servizi online. La normativa CIE sino ad ora, non ha mai previsto funzioni di utilizzo per l’autenticazione verso privati, almeno a livello formale (nel CAD e nei decreti istitutivi della CIE), né di utilizzo da parte dell’impresa, che – anche qui è banale dirlo – non ha e non può avere una “carta di identità”. Non si vede inoltre perché un individuo dovrebbe stabilmente associare il proprio documento di identità ad una impresa, avendo l’onere, ogni volta che lo utilizza online, di specificare che non sta agendo per conto dell’impresa. È certamente più pratico utilizzare per l’impresa e per i servizi dei l’identità SPID, sfruttando la proprietà di SPID che consente al cittadino di averne più di una (una per l’impresa e una per i servizi personali ad esempio) e riservare CIE per i servizi alla persona e per i rapporti con la Pubblica Amministrazione, come sinora è avvenuto.

D’altra parte, CIE è una identità di livello 3, non possiede i livelli 1 e 2 e dunque il risultato dell’uso di CIE è che, anche per comprare un paio di scarpe, si fornisce una identificazione piena, cosa che, il più delle volte, potrebbe non essere desiderabile.

Di fatto, come più volte discusso su queste pagine, il sistema ideale è quello dove SPID soddisfa i livelli 1, 2 e 3 di identificazione e CIE può essere utilizzata come un livello 3 nel medesimo sistema.

Ora, il Decreto Semplificazioni prevede invece che qualsiasi utilizzo di SPID/CIE a un livello sopra 2 (significativo) sostituisca il “corrispondente” documento di identità “equipollente” attestando gli attributi qualificati dell’utente, “compresi i dati relativi al possesso di abilitazioni o autorizzazioni richieste dalla legge ovvero stati, qualità personali e fatti contenuti in albi, elenchi o registri pubblici o comunque accertati da soggetti titolari di funzioni pubbliche, secondo le modalità stabilite da AgID con Linee guida”.

La norma è ai limiti dell’illogicità.

Il sistema SPID prevede infatti che vi siano appositi gestori degli attributi qualificati.

Ad esempio, se io sono avvocato o meno (e se non sono stato sospeso/radiato) lo deve dire il mio Ordine Professionale, non certo il mio identity provider che – per quanto ottimo fornitore – non è organizzato per conoscere questo dato e per fornirne l’attestazione.

Inoltre, come sarà chiaro a chiunque abbia una SPID, l’obbligo di aggiornare i dati anagrafici presso il proprio identity provider è solo teorico. Alzi la mano chi, al cambio di residenza, ha informato il proprio identity provider! E poi, quale sarebbe il documento di identità “equipollente” ad una SPID? La norma anche qui, pur con condivisibile intento, sembra più complicare che risolvere ed avrebbe meritato una formulazione diversa che specificasse i casi in cui può essere ammessa l’equivalenza o, quanto meno, lasciasse all’Amministrazione la facoltà di non accettarla. Peraltro, quel che ci si chiede è, se SPID ha il potenziale di sostituire il “documento equipollente”, essa può sostituire la carta di identità e la CIE del tutto? Potrebbe essere usata per richiederne il rilascio?

L’app IO

Molte previsioni vengono poi dedicate all’obbligatorietà per tutte le Pubbliche Amministrazioni dell’erogazione dei propri servizi online attraverso l’app “IO”.

Su questo punto occorre dire che l’obbligo è di portata troppo ampia, alcuni servizi non sono certamente adatti all’uso attraverso una app mobile (es. quelli che prevedono grandi quantità di dati da visualizzare/immettere).

Tuttavia, sul punto, direi che, vista la precedente vicenda di norme troppo “prudenti” è meglio una previsione più ampia, suscettibile di interpretazione e correzione successiva, che una previsione troppo cauta, che rimarrà lettera morta. Dell’app dei servizi pubblici si parla ormai almeno dal 2016 e l’app IO è ora una realtà concreta che deve essere valorizzata.

Non altrettanto positivo il giudizio sulla piattaforma di notifiche online della Pubblica Amministrazione che viene istituita dal Decreto.

Viene poi prevista una piattaforma per la notifica online che può (non deve) essere utilizzata dalle P.A.

Non si comprende bene quale sia l’utilità di questa piattaforma, posto che – se le nuove norme funzionano – il domicilio digitale dovrebbe andare a regime.

Attualmente le Pubbliche Amministrazioni, con una coraggiosa interpretazione della normativa, utilizzano per le notifiche via PEC – in mancanza di specifiche previsioni – la legge 53 del 1994, che prevede la possibilità per gli avvocati di effettuare notifiche via PEC.

Sarebbe probabilmente stato sufficiente consentire espressamente alle Amministrazioni di effettuare questa tipologia di notifiche, senza necessità di prevedere una piattaforma ad hoc, peraltro non valida per le notifiche processuali.

Peraltro, i processi telematici rimangono i grandi assenti da questa riforma, costringendo cittadini ed operatori del diritto ad agire secondo molteplici disciplini del digitale, quella “ordinaria” e quella “processuale” che segue regole specifiche, non allineate a temi come SPID, CIE, domicilio digitale, l’App IO e quant’altro e questo inizia a diventare intollerabile in uno Stato che tenta di virare con decisione verso una digitalizzazione estesa.

Infrastrutture e misure di semplificazione amministrativa per l’innovazione

Ulteriori disposizioni, meritevoli di un articolo ad hoc, riguardano il consolidamento e la razionalizzazione delle infrastrutture del Paese. In questa sede si può anticipare che si tratta di temi estremamente delicati e che poco hanno a che fare con la semplificazione dei servizi al cittadino e con un decreto emergenziale. Si tratta di ottimizzzare la gestione delle basi dati della Pubblica Amministrazione che sono però realtà estremamente eterogenee e non tutte suscettibili di una “centralizzazione” ed occorre un certo coordinamento con il Piano Triennale già in atto ma, come dicevo, sono appunto temi che dovranno essere specificamente approfonditi.

Una ulteriore sezione riguarda delle “misure di semplificazione amministrativa per l’innovazione”.

Si tratta di norme che dovranno essere messe alla prova, tese a consentire a startup universitarie e spin-off di sperimentare iniziative di innovazione e digitalizzazione con una procedura di dichiarazione inizio attività, sostitutiva di ogni dichiarazione necessaria.

Conclusioni

Gli esempi fatti sopra, nella prima lettura effettuata, rendono comunque già bene l’idea del razionale, dei pregi e dei limiti delle norme approvate: esse cercano di tagliare i lacci e le complessità che hanno reso molte delle riforme relative alla digitalizzazione della P.A. “lettera morta”, peccando però, in molti casi, di eccesso di zelo e volontà “eccessiva” di semplificazione.

È necessario cogliere l’occasione della conversione parlamentare per apportare i necessari correttivi e rendere le norme approvate difendibili e veramente in grado di funzionare, evitando che esse provochino nell’ordinamento contrasti insanabili che siano al tempo stesso fonte di problemi e motivo di inapplicabilità delle medesime.

L’occasione di avviare uno switch-off e rendere digitale il rapporto tra cittadino e la P.A. (o quantomeno le sue fasi principali) è infatti preziosa e non deve essere sprecata.

Solo un’ultimissima chiosa sul fatto che nemmeno un rigo venga però dedicato alla divulgazione e formazione degli utenti sulle novità introdotte. La trasformazione digitale non può avvenire se i suoi utenti ne ignorano i meccanismi e i media parlano d’altro.

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