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L'ANALISI

Archivi e documenti informatici, pro e contro del piano triennale Agid

Sul fronte documentale il nuovo Piano triennale per la prima volta chiama in causa tutti gli stakeholder. Non solo istituzioni e amministrazioni ma anche esperti del settore. Restituendo complessità e specificità a un ambito spesso sottovalutato. Giusta la strada intrapresa, ma rimangono alcune criticità. Ecco il panorama

18 Apr 2019
Mariella Guercio

Università Sapienza di Roma, Anai


Non possiamo che concordare con i numerosi commentatori che valutano positivamente il Piano triennale per l’informatica nella PA 2019-2021 sia nel metodo adottato sia nel merito dei progetti da realizzare nel prossimo triennio. In particolare appare positiva la strategia condivisa adottata per la gestione di archivi e documenti digitali. Anche se emergono alcune criticità.

Una strategia condivisa

Innanzitutto è opportuno rilevare che – a differenza di quanto avvenuto in anni passati – il documento di pianificazione per il prossimo triennio considera prioritario il coinvolgimento delle istituzioni competenti per le diverse materie e l’apporto delle persone già impegnate in iniziative rilevanti per il raggiungimento degli obiettivi strategici individuati.

Non si tratta solo di una dichiarazione di principio, poiché sono numerose le linee d’azione che valorizzano tale contributo. Certamente, il rispetto per la dimensione istituzionale e l’apporto degli esperti interni ed esterni appaiono meno problematici che in passato dal momento che gli obiettivi della trasformazione digitale sono ormai largamente condivisi dal Paese, a tutti i livelli.

Il documento di Agid ha, tuttavia, anche il merito di identificare con concretezza fasi da definire e risultati da ottenere per ogni iniziativa, mostrando di comprendere la complessità e specificità dei contesti (istituzionali e tecnici) che devono caratterizzarne l’implementazione. Pragmatismo, quindi, senza per questo rinunciare a traguardi impegnativi.

Documenti digitali, una svolta strategica

L’impressione di trovarsi di fronte a un metodo di lavoro credibile trova conferma anche quando si analizza l’ambito dedicato alla trasformazione degli archivi e dei sistemi documentari, su cui da più di vent’anni si accanisce, non sempre con ragionevolezza, il nostro legislatore. Soprattutto le iniziative dedicate alla digitalizzazione delle fonti documentali – pur circoscritte, come vedremo, a un numero limitato di linee d’azione – prevedono la presenza attiva delle comunità di pratiche e delle amministrazioni competenti cui è, infatti, affidato il compito di guidare i progetti in questione o di concorrere alla loro realizzazione.

E’ evidente, e non è casuale, anche l’attenzione per un uso finalmente corretto del linguaggio e dei concetti di riferimento, frutto – riteniamo – di un confronto accettato, se non addirittura ricercato, con i professionisti di settore. Nell’area di intervento dedicata al Sistema di gestione dei procedimenti amministrativi (6.7 SGPA) lo scenario prospettato (6.7.1) corregge finalmente la sequenza di azioni e strumenti che deve accompagnare l’informatizzazione dei documenti e dei procedimenti amministrativi di cui i primi costituiscono sedimentazione e supporto (registrazione, segnatura di protocollo, classificazione e fascicolazione, sistema di conservazione), riconoscendo alla classificazione d’archivio il giusto peso nel governo razionale della produzione documentale e nella formazione degli archivi digitali.

Inoltre si prevedono, a conferma della concretezza dell’impianto complessivo, una valutazione (a partire da un campione significativo) delle informazioni e dei dati che i sistemi di gestione documentale delle PA producono ormai da tempo e la selezione (a fini applicativi) dei procedimenti amministrativi di maggior impatto per la trasparenza amministrativa e per la qualità e l’efficienza dei rapporti con i cittadini e le imprese.

Quali sono le linee d’azione del Piano triennale per i documenti informatici

La linea d’azione LA45 (Linee guida per la formazione, gestione e conservazione dei documenti informatici) vede interessate e coinvolte oltre ad AGID, la Conferenza Stato-Regioni, il Garante Privacy e, soprattutto, le amministrazioni centrali tra cui pensiamo non possano mancare la Direzione generale degli archivi e l’Archivio centrale dello Stato. Certamente, i tempi previsti sono molto stretti (giugno 2019) e non del tutto compatibili con quel confronto approfondito che – dopo i numerosi interventi normativi di questi anni – sarebbe necessario per assicurare organicità, coerenza e qualità alla nuova normativa. Obiettivi, questi, di gran lunga più importanti a fronte della emanazione, comunque non tempestiva rispetto alle indicazioni del d.lgs 217/2017 in materia di linee guida.

Merita attenzione anche la Linea di azione LA46 (Modelli per l’interoperabilità tra sistemi di gestione documentale della PA) che per la prima volta chiama in causa apertamente anche le associazioni di categoria e i consulenti di settore, con un indirizzo che sarebbe stato corretto, anzi indispensabile rispettare anche in passato, poiché si fa qui riferimento allo sviluppo di modelli e applicativi standard di interoperabilità tra sistemi di formazione, gestione e conservazione dei documenti in un ambito di cruciale rilevanza per la qualità delle memorie documentarie destinate alla tenuta nel lungo periodo.

Il termine previsto (giugno 2020) è questa volta più ragionevole, così come credibili nei tempi e nei modi risultano anche l’area di azione Poli di conservazione (6.8) e la relativa Linea di azione LA47. Progetto di redazione di linee guida di interoperabilità tra sistemi di conservazione. Apprezzabile è, inoltre, la decisione di ricondurre al nodo della conservazione la complessa e differenziata massa di informazioni documentarie di natura archivistica, sia nei casi in cui siano prodotte attraverso i sistemi tradizionali del cosiddetto protocollo informatico (che in realtà riguardano l’intera gestione documentale), sia quando accumulate nelle banche dati, nei sistemi informatici complessi, nei siti web e nei canali social della PA.

Si osserva inoltre che in questa sezione del piano dedicata alla conservazione, Agid ricorre all’espressione archivi digitali (quasi mai presente nella regolamentazione tecnica precedente) per affrontare il nodo della memoria storica e il raccordo con le disposizioni di natura archivistica, in particolare nello sviluppo di modelli per la realizzazione dei Poli strategici nazionali e di regole stringenti per l’interoperabilità dei patrimoni documentari pubblici, alla cui definizione (prevista entro il 31 dicembre 2021) sono chiamati esplicitamente a concorrere, tra gli altri, la Direzione generale degli archivi e l’Archivio centrale dello Stato.

Due rilievi richiedono, infine, spazio in questa analisi complessivamente positiva del Piano. La prima riguarda la linea LA48. Progetto di dematerializzazione documenti della PA che invita le pubbliche amministrazioni a digitalizzare per ridurre i contratti di locazione degli spazi di stoccaggio degli archivi cartacei. Si tratta di un invito che qui correttamente è limitata alla “progressiva dematerializzazione degli archivi correnti”, senza tuttavia avvertire le PA che tali operazioni, allorché implicano la digitalizzazione di originali analogici e, ancor più, la loro distruzione, richiedono l’autorizzazione degli organi di tutela e vigilanza sugli archivi (come ricordato dalle circolari della Direzione generale degli archivi 40 e 41 del dicembre 2015).

Quante amministrazioni, prive di personale tecnico competente (nonostante gli obblighi previsti dall’articolo 61 del dpr 445/2000 che stabiliscono l’obbligo di creare servizi dedicati alla gestione documentale affidandoli a personale “comunque in possesso di idonei requisiti professionali o di professionalità tecnico archivistica”) sono in grado di comprendere il significato e i limiti di queste indicazioni? Considerato l’elevato numero di enti ancora inadempienti, non sarebbe stato inutile un richiamo alla normativa di tutela e alla collaborazione delle istituzioni archivistiche per guidare opportunamente tale azione ed evitare inutili e costose operazioni di digitalizzazione della documentazione semi-attiva conservata negli archivi di deposito.

Poco spazio alla produzione archivi digitali

La seconda osservazione riguarda la tendenza a restringere le funzioni di guida e tutela archivistiche ai soli patrimoni documentari formati e gestiti nei sistemi di protocollo, trascurando le numerose aree e sezioni del Piano dedicate alla produzione di archivi digitali e alla formazione e tenuta di documenti giuridicamente rilevanti, anzi di veri e propri documenti amministrativi informatici gestiti e conservati in ambito pubblico, come nel caso degli archivi di stato civile, dell’archivio delle opere pubbliche, degli archivi automatizzati in materia di immigrazione e asilo, dell’archivio nazionale dei numeri civici delle strade urbane, dell’archivio anagrafico dei lavoratori extra-comunitari.

La contraddizione con i principi affermati nella linea d’azione 47, che invece riconosce a fini conservativi il valore documentario di sistemi informativi diversi da quelli di protocollo, è evidente e testimonia che l’incertezza nell’applicazione dei principi archivistici non sia ancora del tutto superata, nonostante l’attenzione progressiva per la loro utilità e rilevanza nel processo di trasformazione digitale in ambito pubblico.

Le responsabilità in questo caso vanno, peraltro, ricercate anche nella debolezza che ha caratterizzato nel passato l’azione di tutela del Ministero per i beni e le attività culturali, non sempre capace di dare peso (con risorse e persone) al settore archivistico che pur ne costituisce una componente cruciale, certo non per lo sviluppo turistico del Paese, ma per garantire ai suoi cittadini i diritti alla trasparenza, alla lotta alla corruzione, alla protezione dei dati e alla memoria.

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