L'analisi

Piattaforma per le notifiche digitali, ecco come funzionerà

Vediamo tutte le caratteristiche della piattaforma per le notificazioni digitali, spiegate nel DL Semplificazioni: un’innovazione che rappresenta una svolta per la comunicazione della pubblica amministrazione

21 Set 2020
Patrizia Saggini

avvocato, componente del gruppo di Comuni sperimentatori di ANPR


L’attesa nei confronti della realizzazione della piattaforma per la notificazione digitale è veramente alta, perché rappresenterà un vero punto di svolta per la digitalizzazione di tutta la Pubblica Amministrazione. Il funzionamento della piattafoma è stato descritto nel DL Semplificazioni appena convertito in legge, l’innovazione era già introdotta con la Legge di Bilancio 2020. La piattaforma ha l’obiettivo di rendere più semplice, efficiente, sicura ed economica la notificazione con valore legale di atti, provvedimenti, avvisi e comunicazioni della pubblica amministrazione, con risparmio per la spesa pubblica e minori oneri per i cittadini. Vediamo nel dettaglio di cosa si tratta.

Piattaforma per le notifiche: ecco come sarà

La Presidenza del Consiglio dei ministri, tramite la società PagoPA S.p.A., svilupperà la piattaforma digitale per le notifiche, che potrà essere affidata – in tutto o in parte – a Poste Italiane, che si occupa anche della spedizione dell’avviso di avvenuta ricezione e la consegna della copia cartacea degli atti oggetto di notificazione, e garantisce, su tutto il territorio nazionale, l’accesso universale alla piattaforma e al nuovo servizio di notificazione digitale, sostituendo SOGEI come previsto inizialmente; il progetto è finanziato con la somma di 2 milioni di euro annui a decorrere dall’anno 2020, già stanziati con la Legge di Stabilità 2020 (articolo 1, comma 403, della legge 27 dicembre 2019, n. 160), mentre per l’adesione alla piattaforma, le amministrazioni utilizzano le risorse umane, finanziarie e strumentali previste a legislazione vigente, senza nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica (commi 19 e seguenti).

Nel comma 2 dell’art. 26 sono contenute le definizioni a cui fare riferimento:

  • «gestore della piattaforma», cioè la società pagoPA S.p.A.;
  • «piattaforma»,
  • «amministrazioni», le pubbliche amministrazioni di cui all’articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, compresi anche gli agenti della riscossione e, limitatamente agli atti emessi nell’esercizio dell’attività loro affidata;
  • «destinatari», le persone fisiche, le persone giuridiche, gli enti, le associazioni e ogni altro soggetto pubblico o privato, residenti o aventi sede legale nel territorio italiano ovvero all’estero ove titolari di codice fiscale attribuito
  • «delegati», le persone fisiche, le persone giuridiche, gli enti, le associazioni e ogni altro soggetto pubblico o privato, ivi inclusi i soggetti intermediari (avvocati, commercialisti, associazioni, ecc.), ai quali i destinatari conferiscono il potere di accedere alla piattaforma per reperire, consultare e acquisire, per loro conto, atti, provvedimenti, avvisi e comunicazioni notificati dalle amministrazioni;
  • «delega»,
  • «avviso di avvenuta ricezione», l’atto formato dal gestore della piattaforma, con il quale viene dato avviso al destinatario in ordine alle modalità di acquisizione del documento informatico oggetto di notificazione;
  • «identificativo univoco della notificazione (IUN)», il codice univoco attribuito dalla piattaforma a ogni singola notificazione richiesta dalle amministrazioni;
  • «avviso di mancato recapito», l’atto formato dal gestore della piattaforma con il quale viene dato avviso al destinatario in ordine alle ragioni della mancata consegna dell’avviso di avvenuta ricezione in formato elettronico e alle modalità di acquisizione del documento informatico oggetto di notificazione.

È subito chiaro che la piattaforma riguarda tutto l’ampio spettro di amministrazioni che si avvalgono ogni giorno della notifica per la consegna di atti con valore giuridico; rimarrebbero escluse solo le notifiche che riguardano (comma 17):

  • agli atti del processo civile, penale, per l’applicazione di misure di prevenzione, amministrativo, tributario e contabile e ai provvedimenti e alle comunicazioni ad essi connessi;
  • agli atti della procedura di espropriazione forzata
  • agli atti dei procedimenti di competenza delle autorità provinciali di pubblica sicurezza.

Curiosamente manca una definizione di “notifica”, che è invece l’oggetto principale di cui si occupa la piattaforma: ad oggi, le disposizioni di riferimento sono contenute negli artt. 138 e seguenti del Codice di Procedura civile, oltre a disposizioni specifiche in materia tributaria.

I professionisti coinvolti

Le figure professionali interessate sono:

  • I messi comunali (ex Legge n. 265/1999) notificano atti di carattere amministrativo (ordinanze, verbali, convocazioni, inviti, avvisi, circolari, ed ogni altra forma di atto) per conto dell’amministrazione comunale e su richiesta di altri enti, purché nei limiti del territorio comunale di competenza (il destinatario ha residenza, dimora o domicilio nello stesso comune) ed operano con le norme del Codice di Procedura Civile.
  • I messi notificatori (ex Legge n. 296/2006) notificano atti di accertamento e/o riscossione dei tributi locali, procedure esecutive o delle entrate patrimoniali dello stato (generalmente dell’agenzia delle entrate) ed operano secondo le norme del D.P.R. n. 600/1973 e D.P.R. n. 602/1973.
  • Oltre agli Gli ufficiali giudiziari (ex Legge 890/82) che però non sono direttamente interessati, vista l’espressa esclusione delle notifiche riguardanti i processi dall’utilizzo della piattaforma in questione.

Incertezze sull’esecuzione delle notifiche

Con l’avvento della PEC su larga scala (ad oggi 3 grandi categorie di soggetti hanno l’obbligo di avere un indirizzi di Posta Certificata, e cioè le PA, le imprese e i professionisti iscritti agli albi) si rileva una grande incertezza sulle corrette modalità per l’esecuzione della notifica del documento informatico, cioè se debba avvenire con le procedure di cui all’art. 149 bis del Codice di Procedura Civile o con un semplice invio tramite il protocollo informatico, secondo quanto previsto dall’art. 48 e 6 bis del CAD. Nel comma 3 si prevede la facoltà di adesione delle amministrazioni, in alternativa alle modalità previste da altre disposizioni di legge: visto il grande impatto di semplificazione e ottimizzazione del processo di notifica, sarebbe più opportuno prevedere un utilizzo obbligatorio da parte di tutte le Amministrazioni, magari anche scaglionato in base a scadenze temporali o altri criteri, come sta avvenendo – ad esempio – per l’utilizzo di Siope +.

Il mancato utilizzo della piattaforma continuerebbe a mantenere inalterata la situazione attuale, con il grande carico di lavoro a carico delle Amministrazioni e soprattutto dei Comuni, che si occupano della gestione diretta delle notifiche per tutte le PA che lo richiedono. Il gestore della piattaforma assicura l’autenticità, l’integrità, l’immodificabilità, la leggibilità e la reperibilità dei documenti informatici resi disponibili dalle amministrazioni e, a sua volta, li rende disponibili ai destinatari, ai quali assicura l’accesso alla piattaforma, personalmente o a mezzo delegati, per il reperimento, la consultazione e l’acquisizione dei documenti informatici oggetto di notificazione; l’accesso avviene tramite SPID o CIE, oltre che con l’app IO (comma 8).

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Possono essere utilizzate anche «tecnologie basate su registri distribuiti», definite dall’articolo 8-ter del decreto-legge 14 dicembre 2018, n. 135, dando così spazio all’utilizzo della blockchain nella PA. Nella parte successiva si fa riferimento all’attestazione di conformità agli originali analogici delle copie informatiche di atti, provvedimenti, avvisi e comunicazioni, con riferimento alle disposizioni contenute nel CAD (artt. 23 e seguenti). Se si assume che tutte le Amministrazioni interessate potranno inserire i propri atti nella piattaforma per il completamento del processo di notifica, non è chiaro perché si continua a parlare di “copie informatiche di originali analogici”, quando invece da tempo tutte le PA dovrebbero produrre gli atti di propria competenza in formato esclusivamente digitale (vedi art. 3 bis del CAD).

L’utilizzo della firma

È importante anche precisare che sembra finalmente risolto il contrasto giurisprudenziale sul tipo di firma da utilizzare per la notifica delle cartelle esattoriali (nel caso di specie): in un primo tempo si riteneva che fosse utilizzabile solo la firma CADES (quindi con formato .p7m), invece ora è stato chiarito che tutti i tipi di firma sono ammissibili (CADES e PADES), in quanto offrono le stesse garanzie e anche tenuto conto delle normative europee (tra tutti, il Regolamento EIDAS). Solo nel caso in cui il destinatario provveda a “stampare” l’atto, dovrà essere presente un sistema che renda la copia cartacea conforme all’originale informatico, disponibile nella piattaforma.

La necessità di chiarezza

Il comma 3 si chiude precisando che “La piattaforma può essere utilizzata anche per la trasmissione di atti, provvedimenti, avvisi e comunicazioni per i quali non è previsto l’obbligo di notificazione al destinatario“. Non è però chiara l’utilità di questa parte, e che rapporto ci sia con l’invio di un documento da parte dell’amministrazione tramite la propria PEC e il protocollo informatico; si potrebbe trattare di una gestione “ottimizzata” degli atti da recapitare tramite Posta, ma rimane poi da capire come funziona la gestione contabile e amministrativa delle spese, che sarebbero invece a carico delle Amministrazioni.

Inoltre, quando si fa riferimento a standard di processo per l’attestazione di conformità dei documenti, sarebbe importante dare dei punti di riferimento, in modo da evitare difformità di comportamento tra diverse PA: meglio sarebbe invece definire fin da subito degli “standard tecnologici” di upload del documento e di utilizzo della piattaforma, oltre a servizi web per interfacciamento diretto con i SW di gestione documentale utilizzati dalle PA, necessari per ottimizzarne l’utilizzo.

Le comunicazioni

La comunicazione tra il gestore della piattaforma e il destinatario può avvenire in modalità telematica o cartacea (a seconda del recapito associato alla persona/impresa), e consiste nell’invio dell’avviso di avvenuta ricezione, con il quale comunica l’esistenza e l’identificativo univoco della notificazione (IUN), nonché le modalità di accesso alla piattaforma e di acquisizione del documento oggetto di notificazione (comma 4). Se la casella di posta elettronica certificata o il servizio elettronico di recapito certificato qualificato risultano saturi, il gestore della piattaforma effettua un secondo tentativo di consegna decorsi almeno sette giorni dal primo invio.

Se anche a seguito di tale tentativo la casella di posta elettronica certificata o il servizio elettronico di recapito certificato qualificato risultano saturi oppure se l’indirizzo elettronico del destinatario non risulta valido o attivo, il gestore della piattaforma rende disponibile in apposita area riservata, per ciascun destinatario della notificazione, l’avviso di mancato recapito del messaggio, secondo le modalità previste dal successivo decreto di cui al comma 15. Il gestore della piattaforma inoltre dà notizia al destinatario dell’avvenuta notificazione dell’atto a mezzo di lettera raccomandata, senza ulteriori adempimenti a proprio carico.

Recapiti e avvisi

Risulta quindi quantomai necessario il collegamento della piattaforma con ANPR, che contiene i dati della residenza di ciascun soggetto, oltre ai registri IPA e INIPEC, e quest’ultimo in un prossimo futuro conterrà anche i domicili delle persone fisiche, in base alle Linee Guida AGID (delle quali è terminata da poco la consultazione) . Per i destinatari che non sono in possesso di una PEC, il recapito dell’avviso cartaceo avviene a mezzo posta direttamente dal gestore della piattaforma, con le modalità previste per la notificazioni di atti a mezzo posta e di comunicazioni a mezzo posta connesse con la notificazione di atti giudiziari (L. 890/1982). Lo stesso avviso di ricezione sarà reso disponibile anche attraverso l’app IO, e i cittadini potranno comunicare anche un indirizzo email non certificato, un numero di telefono o un altro analogo recapito digitale (comma 7). La notificazione si perfeziona (comma 9):

  • per l’amministrazione, nella data in cui il documento informatico è reso disponibile sulla piattaforma;
  • per il destinatario: il settimo giorno successivo alla data di consegna dell’avviso di avvenuta ricezione in formato elettronico, il decimo giorno successivo al perfezionamento della notificazione dell’avviso di avvenuta ricezione in formato cartaceo;
  • in ogni caso, se anteriore, nella data in cui il destinatario, o il suo delegato, ha accesso, tramite la piattaforma, al documento informatico oggetto di notificazione.

Inoltre al comma 10 si prevede che “la messa a disposizione ai fini della notificazione del documento informatico sulla piattaforma impedisce qualsiasi decadenza dell’amministrazione e interrompe il termine di prescrizione correlato alla notificazione dell’atto, provvedimento, avviso o comunicazione”. Quindi si può assumere che l’avviso di avvenuta ricezione inviato dalla piattaforma sostituisce la “relata di notifica”, che è fino ad oggi lo strumento con il quale conclude la notifica, regolato dall’art. 148 del Codice di Procedura Civile: “l’agente certifica l’eseguita notificazione mediante relazione da lui datata e sottoscritta, apposta in calce all’originale e alla copia dell’atto. La relazione indica la persona alla quale è consegnata la copia e le sue qualità, nonché il luogo della consegna, oppure le ricerche, anche anagrafiche, fatte dall’ufficiale giudiziario, i motivi della mancata consegna e le notizie raccolte sulla reperibilità del destinatario.”

Inoltre, se la notifica per le Amministrazioni si perfeziona “automaticamente” con l’inserimento del documento nella piattaforma, sarebbe bene un raccordo più esplicito con le norme del CPC: ad esempio occorre capire come risolvere il caso delle persone cancellate dall’anagrafe per irreperibilità, al momento regolato dall’art. 140 CPC, o delle persone con residenza sconosciuta, trattato dall’art. 143 CPC. Il raccordo normativo in questo caso è fondamentale, perchè questi sono i casi che nella pratica comportano i più grandi problemi di gestione. Il gestore della piattaforma, forma e rende disponibili sulla piattaforma, alle amministrazioni e ai destinatari, le attestazioni opponibili ai terzi relative:

  • alla data di messa a disposizione dei documenti informatici sulla piattaforma da parte delle amministrazioni;
  • all’indirizzo del destinatario risultante, alla data dell’invio dell’avviso di avvenuta ricezione, da uno degli elenchi di cui agli articoli 6-bis, 6-ter e 6-quater del decreto legislativo 7 marzo 2005, n. 82 o eletto ai sensi del comma 5, lettera c);
  • alla data di invio e di consegna al destinatario dell’avviso di avvenuta ricezione in formato elettronico; e alla data di ricezione del messaggio di mancato recapito alle caselle di posta elettronica certificata o al servizio elettronico di recapito certificato qualificato risultanti sature, non valide o non attive;
  • alla data in cui il gestore della piattaforma ha reso disponibile l’avviso di mancato recapito del messaggio ai sensi del comma 6;
  • alla data in cui il destinatario ha avuto accesso al documento informatico oggetto di notificazione;
  • al periodo di malfunzionamento della piattaforma ai sensi del comma 13;
  • alla data di ripristino delle funzionalità della piattaforma ai sensi del comma 13.

Oltre alla copia informatica dell’avviso di avvenuta ricezione cartaceo e degli atti relativi alla notificazione di atti a mezzo posta e di comunicazioni a mezzo posta connesse con la notificazione di atti giudiziari, dei quali attesta la conformità agli originali (comma 11 e 12). Anche in questo caso è necessario il raccordo con i SW gestionali degli enti, per fare in modo che i dati e i documenti di queste attestazioni siano messi a disposizione e comunicati all’Amministrazione che ha attivato la notifica, possibilmente tramite WS dedicati. Le spese di notificazione degli atti, provvedimenti, avvisi e comunicazioni oggetto di notificazione tramite piattaforma sono poste a carico del destinatario e sono destinate alle amministrazioni, al fornitore del servizio universale di cui all’articolo 3 del decreto legislativo 22 luglio 1999, n. 261 e al gestore della piattaforma. Con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, o del Ministro delegato per l’innovazione tecnologica e la digitalizzazione, di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze, sono disciplinate le modalità di determinazione e anticipazione delle spese e i criteri di riparto (comma 14).

Quindi sembrerebbe che al momento della ricezione dell’atto il destinatario debba anche pagare le spese di notifica: se così fosse, la piattaforma dovrebbe permettere il pagamento con pagoPA, che si potrebbe far carico anche del riparto delle somme incassate tra gli enti interessati.

L’avvio della piattaforma

Per l’entrata in esercizio della piattaforma sono previsti dei decreti attuativi (comma 15 e 16), compreso il parere del Garante per la protezione dei dati personali da adottare entro centoventi giorni dalla data di entrata in vigore del DL Semplificazione, attraverso cui è definita l’infrastruttura tecnologica e il piano dei test e le regole tecniche, oltre alle modalità di adesione delle amministrazioni alla piattaforma. Ultimati i test e le prove tecniche di corretto funzionamento della piattaforma, è fissato il termine a decorrere dal quale le amministrazioni possono aderire alla piattaforma.

Lo scenario futuro

Con le nuove modalità di notifica si prevede un’immediata contrazione delle anticipazioni finanziarie, per un ammontare annuo non inferiore a 50 milioni di euro (spese vive di notifica), nonché una riduzione dei costi connessi al contenzioso, per circa 55 milioni di Euro all’anno; inoltre, potrebbe attendersi una significativa riduzione dei costi netti di notifica e spedizione, attualmente stimati in circa 41 milioni di euro annui (calcolati al netto delle somme recuperate a titolo di rimborso per le spese di notifica e spedizione, ove previsto).

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Ma risparmi consistenti li avrebbero anche i Comuni, con ricadute positive sui servizi che potrebbero essere erogati ai cittadini. Secondo stime fatte, la sola città di Napoli ha ipotizzato un risparmio complessivo di circa 12 milioni di euro; il risparmio non è solo in termini di “spese vive”, ma anche di personale dedicato interamente a questa attività, che potrebbe essere dedicato ad altro.

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