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Il protocollo Agid

I nuovi strumenti di acquisto per la PA: Pcp, Ppi, partnenariati per l’innovazione

A quali esigenze vanno incontro i partneriati per l’innovazione, gli appalti per commerciali, i Public Procurement of Innovative Solutions, a chi spettano promozione e formazione, perché richiedono competenza, spirito collaborativo ed innovativo. Un approfondimento sul protocollo Agid

28 Set 2018

Virginia Alongi

avvocato, Studio Prosperetti & Associati


Appalti pre-commerciali (PCP),  forme di partenariati innovativi e Public Procurement of Innovative Solutions – PPI. Sono queste le forme di acquisto innovativo per la PA, verso cui l’Italia prova a procedere con nuove energie, come dimostra il protocollo siglato nei giorni scorsi tra Confindustria, Conferenza delle Regioni, AgID ed Itaca sulle strategie per potenziare la domanda pubblica d’innovazione.

Il suo obiettivo è proprio la promozione di una migliore conoscenza e fruizione del sistema degli appalti pubblici come veicolo di accrescimento delle prestazioni innovative della Pubblica Amministrazione, anche in un’ottica di ottimizzazione della spesa.

Il contesto: l’accordo quadro Agid-Regioni

Occorre innanzitutto valutare il contesto nel quale il Protocollo si inserisce, da ultimo definito dall’Accordo Quadro per la Crescita e la cittadinanza digitale verso gli obiettivi EU2020, sottoscritto il 15 febbraio 2018 tra le Regioni e le Province Autonome e AgID. Il provvedimento affida alle Regioni il ruolo di coordinamento della trasformazione digitale dei servizi pubblici per cittadini ed imprese nell’ambito di sette aree d’intervento, di cui al Piano Triennale per l’informatica nella Pubblica Amministrazione 2017 – 2019. È indubbio che la promozione ed il riconoscimento della dimensione strategica degli appalti pubblici per l’innovazione e del loro potenziamento necessita di un’ampia e forte titolarità politica a tutti i livelli di governo.

Il protocollo Agid

E veniamo ai contenuti del Protocollo Agid. Il presupposto è che la spesa pubblica per l’acquisizione di beni e servizi è pari all’8,3% del Pil, un valore di certo non marginale. L’obiettivo, una progressiva transizione da un modello di appalti pubblici tradizionale, essenzialmente fondato su un approccio di tipo amministrativo, ad un modello di appalti pubblici efficace, trasparente, digitale, intelligente, capace di rendere il “sistema Paese” competitivo secondo un approccio market push e demand driven.

Le parti firmatarie, quindi Agid, Confindustria e Regioni, hanno inteso realizzare una collaborazione volta ad incrementare l’impiego di strumenti di acquisto di matrice europea, quali appalti pre-commerciali (PCP) e forme di partenariati innovativi.

L’articolo 2 del protocollo definisce gli strumenti:

  • promuovere la conoscenza e favorire l’utilizzo dell’appalto pre-commerciale (PCP) quale strumento per l’esecuzione di attività di ricerca e sviluppo;
  • promuovere e favorire l’utilizzo di altri strumenti di procurement innovativo (Partenariato per l’innovazione e il Public Procurement of Innovative Solutions – PPI), al fine di sostenere l’innovazione dell’offerta di mercato, mantenere ed incrementare la presenza sul territorio nazionale di significative competenze di ricerca e innovazione industriale;
  • definire ed implementare azioni efficaci per favorire la valorizzazione dei risultati raggiunti e il trasferimento tecnologico.

Il perseguimento di tali obiettivi muove dalla consapevolezza che per innovare e rendere competitivi i processi di approvvigionamento complessivamente considerati, è necessario migliorare ed ampliare le competenze, incluse quelle tecniche, procedurali, informatiche, giuridiche ed economiche, degli operatori, sia tecnici che politici. Questo, d’altronde, è quanto richiede l’Europa.

Partenariati per l’innovazione

Disciplinato dall’articolo 65 del dlgs 50/2016, le Amministrazioni aggiudicatrici e gli enti aggiudicatori possono ricorrere a questo strumento indicendo procedure di gara in cui l’esigenza di sviluppare prodotti, servizi o lavori innovativi non può essere soddisfatta ricorrendo a soluzioni già disponibili sul mercato, e, pertanto, avviano un confronto con l’operatore economico volto alla realizzazione della migliore soluzione innovativa. In questa forma di partenariato, qualsiasi operatore economico può presentare una domanda di partecipazione in risposta a un bando di gara, presentando le informazioni richieste dall’amministrazione aggiudicatrice per la selezione qualitativa.

L’appalto precommerciale

Diversamente, l’Appalto pre-commerciale riguarda l’approvvigionamento di servizi – e relativa progettazione – di Ricerca e Sviluppo, prima della loro commercializzazione, finalizzati alla realizzazione di nuove soluzioni innovative per il soddisfacimento di una specifica esigenza dell’Amministrazione previamente individuata. Nei termini espressi dalla Comunicazione 799 (2007) del 14 dicembre 2007 della Commissione europea, il termine “appalto pre-commerciale” mira a descrivere un approccio all’aggiudicazione di appalti di servizi di R&S diverso da quelli “i cui risultati appartengono esclusivamente all’amministrazione aggiudicatrice perché li usi nell’esercizio della sua attivita , a condizione che la prestazione del servizio sia interamente retribuita da tale amministrazione, e che non costituisce un aiuto di Stato”.

Fermo restando il rispetto dei principi di cui all’articolo 4 del D.lgs. 50/2016 s.m.i., tra gli altri economicità, efficacia, imparzialità, parità di trattamento, trasparenza, l’ambito di operatività di tale forma di collaborazione risulta ben delineata, nella misura in cui l’articolo 158 del decreto, oltre ad individuare i servizi di ricerca e sviluppo identificati dall’apposita nomenclatura (es. Servizi di sviluppo sperimentale, Progettazione e realizzazione di ricerca e sviluppo etc.), stabilisce la necessaria compresenza di due presupposti:

  1. che i risultati appartengono esclusivamente all’amministrazione aggiudicatrice e all’ente aggiudicatore, affinché li usi nell’esercizio della sua attività;
  2. che la prestazione del servizio sia interamente retribuita dall’amministrazione aggiudicatrice e dall’ente aggiudicatore.

Public Procurement of Innovative Solutions

Per quanto concerne poi i Public Procurement of Innovative Solutions, riprendendo l’accezione delineata dalla commissione Europea, si ha PPI quando acquirenti pubblici agiscono sul mercato come «early adopter» di soluzioni innovative non ancora commercializzate su larga scala. L’acquisto deve interessare un numero elevato di soggetti tale da indurre una produzione idonea al raggiungimento di prezzi e standard di qualità tali da consentire l’adozione della soluzione prescelta su larga scala: non è quindi contemplata la fase di ricerca e sviluppo.

Divisione dei compiti e coordinamento istituzionale

Entrando nel merito del Protocollo, la cui durata è fissata in tre anni suscettibili di essere estesi, per il perseguimento degli obiettivi mediante la realizzazione di specifiche azioni concrete, i Firmatari, organizzati in un Comitato di coordinamento composto da due rappresentanti per ognuno, hanno operato una suddivisione di compiti e funzioni rispondente ai rispettivi ruoli e competenze istituzionali.

A Confindustria spetta anzitutto l’attivazione di un piano di sensibilizzazione del sistema confederale per la diffusione dell’iniziativa incentrato sull’importanza dell’utilizzo del Partenariato per l’innovazione, dei PCP e del PPI, anche mediante la realizzazione di percorsi formativi ad hoc, la mappatura delle best practices realizzate nell’ambito degli appalti pre-commerciali dalle imprese italiane, la collaborazione per la creazione di una piattaforma digitale finalizzata all’acquisizione di un quadro completo ed aperto delle informazioni relative alla domanda e all’offerta di innovazione e sviluppo, l’attivazione di un piano di comunicazione.

All’Agenzia per l’Italia Digitale spettano compiti di supporto per la definizione di strategie, programmi e iniziative di procurement innovativo per l’attuazione dell’Agenda digitale italiana, anche in collaborazione con le Autorita di gestione dei programmi operativi nazionali e regionali (PON e POR. In materia di appalti di innovazione, implementazione della Strategia Nazionale e Regionale di Specializzazione Intelligente, dell’azione implementata dall’Agenzia per la Coesione Territoriale. In via diretta, invece, all’AgID spettano l’implementazione delle previsioni di cui all’art. 19 del DL 179/2012 relativo ai “Grandi progetti di ricerca e innovazione e appalti pre-commerciali”, in coerenza con l’intesa stabilita con il Ministero dell’Istruzione dell’Universita e della Ricerca e il Ministero dello Sviluppo Economico; la diffusione di particolari – rectius più efficienti – modelli di appalto; la selezione, nell’ambito delle innovazioni relative alla digital trasformation, dei modelli di appalto per l’attuazione delle iniziative strategiche anche mediante accordi con le centrali di committenza, nazionali e regionali; (iv) la realizzazione di una piattaforma di servizi digitali per le amministrazioni e gli operatori che ne facciano richiesta nell’ambito dell’azione di sistema Italia Login.

Compete infine alle Regioni, per il tramite dei propri organi tecnici, in primis Itaca, la realizzazione di attività di promozione, sensibilizzazione e divulgazione delle tematiche connesse al procurement innovativo presso i Soggetti Aggregatori e la Pubblica Amministrazione, anche con specifico riferimento alle opportunità offerte dal Protocollo; l’attivazione, tramite il coordinamento dei Soggetti Aggregatori regionali, di “laboratori dell’innovazione” intesi come luogo di scambio di esperienze, di innovazione e di reciproco supporto; l’attivazione di percorsi formativi in materia, anche attraverso la piattaforma e-learning Itaca-CINSEDO e le varie piattaforme regionali.

Per la realizzazione delle predette attività, le Parti si sono impegnate alla predisposizione di un Piano operativo, una road map di cosa e quando realizzare da definire entro marzo 2019.

Conclusioni

La collaborazione, il supporto reciproco, il potenziamento delle competenze e lo scambio di know-how costituiscono, se effettivamente realizzati mediante forme di partenariato inclusivo ed innovativo, il grimaldello per stimolare l’economia specie nei settori particolarmente strategici come ad esempio salute, energia e trasporti.

Le sfide globali della società contemporanea non possono prescindere da competenza, spirito collaborativo ed innovativo. Il livello di consapevolezza degli operatori istituzionali e non solo, a vario titolo coinvolti, sul potenziale degli appalti intelligenti costituisce la cartina tornasole di un modello istituzionale orientato, se non votato, al cambiamento verso l’unica opzione possibile, quella digitale, capace di attirare verso di sé i parametri sempre più concreti e meno burocratici dell’efficienza, dell’ottimizzazione, della competitività e della crescita, non solo economica, del Paese nel contesto sia europeo che globale.

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