L'approfondimento

Procurement dell’innovazione, ecco le nuove strategie da applicare

Il procurement per l’innovazione è un trampolino per imprese e cittadini, ma per cogliere l’occasione serve un framework strategico di riferimento, chiaro e definito. Approfondiamo la situazione attuale del settore appalti

18 Feb 2020
Gianpiero Ruggiero

Esperto in valutazione e processi di innovazione del CNR


Gli appalti per l’innovazione rappresentano un’opportunità per acquirenti pubblici, cittadini e imprese, ma per trasformare tale occasione in realtà è essenziale mettere a punto un quadro di riferimento che individui una strategia, un programma e mezzi appropriati. L’occasione per riflettere sul tema è stata la quinta tappa del roadshow “Gestire la domanda pubblica come leva d’innovazione”, che ha visto riuniti a Roma i protagonisti della domanda pubblica, della ricerca e dell’innovazione a un anno dalla firma del protocollo sottoscritto da Confindustria, Agid e Conferenza delle Regioni/Itaca, per incentivare la partecipazione delle imprese alle procedure di gara innovative introdotte dal Codice appalti.

Vediamo allora quali sono le componenti principali di un quadro strategico in materia di appalti per l’innovazione delineato dal nostro legislatore e dai Governi che si sono succeduti negli ultimi anni.

Strategie di procurement e agenda politica

La Commissione europea ha redatto la comunicazione Orientamenti in materia di appalti per l’innovazione, tesa a fornire orientamenti pratici in materia di appalti pubblici nel settore dell’innovazione. A livello dell’UE, il potere d’acquisto degli acquirenti pubblici rappresenta circa il 14 % del PIL; in molte parti d’Europa, costituisce una quota considerevole delle economie locali. Nel documento, ricco di casi pratici, vengono esposti gli aspetti fondamentali che caratterizzano gli appalti per l’innovazione: perché sono importanti, chi nutre interesse in merito e in che modo possono essere eseguiti.

Incentivare la partecipazione delle imprese alle procedure di gara e migliorare la capacità degli operatori di mercato di rispondere alle esigenze d’innovazione espresse dalle Pubbliche amministrazioni italiane, in un’ottica di ottimizzazione della spesa pubblica, è un cambiamento strategico più volte sollecitato dalla Commissione europea, che riconosce gli effetti e la rilevanza della domanda pubblica, espressa tramite gli appalti, quale fattore di stimolo degli investimenti dell’economia reale. Gli acquirenti pubblici, infatti, possono non solo incentivare l’innovazione tra gli operatori di mercato già avviati, ma anche offrire opportunità concrete a PMI e a imprese innovative di recente costituzione che, pur avendo sviluppato soluzioni in grado di rispondere a esigenze insoddisfatte, hanno difficoltà a immettere i loro prodotti sul mercato.

Tuttavia, nonostante il crescente interesse che il tema del procurement innovativo sta guadagnando nell’agenda politica europea e nazionale, il quadro che emerge nel nostro Paese è di un mercato con un enorme potenziale che, purtroppo, rimane ancora inespresso sia in termini di target di spesa che di politiche complementari. A tal proposito è importante riconoscere che gli appalti di innovazione affrontano situazioni ad elevato rischio e costi. Bisogna aiutare i funzionari a vincere l’avversione al rischio e la paura dei possibili costi aggiuntivi causati da un arresto dell’innovazione. Per tale ragione è necessario un cambiamento culturale non solo tra gli acquirenti pubblici, ma anche all’interno dell’intero ecosistema: tra le autorità politiche, gli organi di ricorso, i revisori e addirittura la stampa.

Elaborare orientamenti sugli appalti per l’innovazione

A causa del controllo pubblico e della pressione sulle finanze pubbliche, gli acquirenti manifestano una comprensibile avversione al rischio e mirano principalmente a far sì che agli appalti abbiano un risultato quanto più stabile e affidabile possibile. Tali acquirenti tendono a ridurre i rischi

  • cercando operatori economici già avviati con una reputazione e uno storico fiscale impeccabili e un fatturato considerevole
  • richiedendo soluzioni ordinarie di cui è stata accertata l’affidabilità.

In tale contesto, può essere difficile promuovere prodotti e servizi innovativi che implicano un margine di rischio maggiore. È dunque fondamentale che la decisione di acquistare tali innovazioni apporti vantaggi evidenti all’acquirente pubblico. I potenziali benefici – che si tratti di risparmi, di soluzioni a nuove esigenze o di risposte migliori a esigenze già note – devono essere identificati chiaramente, descritti in modo dettagliato e trasparente, definiti come obiettivi e misurati in modo oggettivo. I rischi giuridici, di bilancio e di reputazione devono essere previsti e attenuati. Occorre, quindi, intervenire su alcune direttrici al fine di potenziare la rete di relazioni funzionali alla creazione di idee innovative. Di seguito vengono proposti alcuni orientamenti, forniti con l’obiettivo di fornire ai responsabili delle politiche in materia di appalti pubblici l’impulso iniziale per accettare la sfida:

  • stimolare l’innovazione utile, secondo un concetto di utilità giuridica ed economica;
  • l’innovazione utile ha bisogno di competenze per mettere a sistema i vari silos (industriale, organizzativo, cognitivo, normativo), soprattutto a livello locale;
  • l’impresa del futuro sarà sempre più innovativa, sostenibile e interconnessa: dalla capacità di interconnessione e fare rete dipenderà l’evoluzione dei prossimi sistemi produttivi;
  • i sistemi non devono lavorare in competizione tra loro, ma devono collaborare, secondo un concetto di economia della condivisione, perché la crescita collettiva dei sistemi locali avviene grazie alla collaborazione tra settori pubblici e privati e tra operatori storici e nuovi arrivati (la collaborazione tra startup e grandi aziende è cruciale per gli ecosistemi locali per realizzare scale-up di successo e competere a livello internazionale);
  • lavorare sui meccanismi decisionali di allocazione delle risorse e di scelte di investimento, affidandosi a personale qualificato in grado di gestire l’interazione tra ricerca scientifica e sfide urbane (l’innovation broker o il city science officer);
  • stimolare l’innovazione mediante appalti di servizi di ricerca e sviluppo, per cui sono richieste un certo livello di capacità professionali e finanziarie, di esperienza e di resistenza ai rischi generati da tali progetti innovativi.

Il ruolo di Agid e del portale degli appalti innovativi

Lo scenario descritto fa da cornice alla piattaforma per il procurement di innovazione (appaltinnovativi.gov.it) che Agid sta realizzando sia per favorire l’emersione dei fabbisogni di innovazione sia per il dispiegamento progettuale attraverso un attivo dialogo tra amministrazione e mercato. Attraverso il lancio e la gestione della piattaforma, Agid ha così assunto il ruolo di “serving agency” e promotore di azioni di “innovation procurement broker” nei confronti del sistema pubblico, supportando le amministrazioni e i funzionari pubblici che intraprendono progetti e acquisti di innovazione per implementare il Piano Triennale per l’informatica della Pubblica Amministrazione 2019-2021.

La piattaforma è anche frutto del committente politico, in particolare dal Mise che ha messo a disposizione delle PA 50 milioni di euro per finanziare bandi di innovazione. Negli ultimi mesi, numerose iniziative sono state messe in atto (l’istituzione del Ministero per l’Innovazione tecnologica e la digitalizzazione; l’istituzione del Fondo Nazionale per l’Innovazione), perciò possiamo dire che l’ecosistema si sta concretamente formando.

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Fonte: Agenzia per l’Italia Digitale

Più di recente è stato pubblicato il decreto “Voucher 3I – Investire In Innovazione[7]”, previsto nel Decreto Crescita, e il Governo ha presentato la proposta di emendamento alla legge di bilancio 2020 per delineare quello che la ministra Paola Pisano ha definito “il diritto a innovare”. Con il diritto a innovare le start up che vogliono sperimentare sul campo un progetto innovativo prima di un lancio ufficiale, ma sono frenate da lacci e lacciuoli della burocrazia, potranno ottenere una deroga alle regole, limitata nel tempo, per completare i propri test. A tal fine, le aziende potranno spedire al neonato Dipartimento per l’Innovazione il loro progetto che verrà esaminato dagli esperti ministeriali. La deroga, con il via libera alla sperimentazione sul territorio, sarà concessa all’esito positivo della valutazione dei contenuti del progetto in merito all’impatto sulla società, ai concreti ed effettivi profili di innovazione e alla coerenza con le linee guida nazionali di sviluppo tecnologico. Ottenuta la deroga, al termine della sperimentazione, la startup dovrà redigere una relazione con i risultati ottenuti, comprensiva di una proposta delle norme da modificare per snellire i processi.

Gli ostacoli e il peso della burocrazia

Con il diritto a innovare l’intento sarebbe anche quello di alleggerire il peso della burocrazia che pesa sulle opportunità di fare impresa in Italia. Infatti, nonostante i progressi delle nuove direttive sugli appalti pubblici, il processo rimane purtroppo troppo focalizzato sulla conformità delle regole piuttosto che sull’individuazione della soluzione migliore. Una migliore qualità del quadro normativo dovrebbe garantire condizioni di parità sia per le piattaforme innovative che per gli operatori tradizionali, liberando tutto il potenziale dell’economia collaborativa e una concorrenza più equa in tutti i settori.

La pianificazione incoerente, le scarse risorse finanziarie e l’insufficiente coordinamento, per esempio, stanno ritardando l’attuazione dei servizi pubblici digitali in settori fondamentali, che contribuirebbero a ridurre la complessità e ad aumentare la trasparenza, come quello dei sistemi di pagamento online. L’elevata età media dei dipendenti pubblici e il basso livello medio delle loro competenze digitali rallentano ulteriormente il processo.

Le gare Consip relative a soluzioni digitali, attivate dal 2016 al 2023, hanno un valore complessivo di 5,3 miliardi di euro, il 55% già speso dalle PA, e nuove gare sono previste entro il 2020. Finora le gare hanno consentito di portare avanti la trasformazione digitale della PA in un quadro di forte incertezza normativa: a 3 anni dalla pubblicazione del Codice dei contratti pubblici, sono stati adottati solo 24 dei 56 provvedimenti attuativi per renderlo pienamente operativo. Solo il 30% dei Comuni gestisce le fasi di gara completamente in digitale e i processi di procurement pubblico sono spesso gestiti male: l’83% dei Comuni non analizza le performance dei processi d’acquisto: “I tempi delle gare sono ancora troppo lunghi: mediamente, una gara pubblica in tecnologie digitali è assegnata 4,5 mesi dopo la scadenza per presentare le offerte. Le gare di oltre 1 milione di euro richiedono più di 6 mesi – ha affermato Luca Gastaldi, Direttore dell’Osservatorio Agenda Digitale -. E in queste tempistiche non sono considerati i tempi per la preparazione delle gare e quelli per gestire i ricorsi, usati spesso in modo strumentale dalle aziende escluse”.

Il Documento di economia e finanza 2018 (DEF 2018) aveva individuato nella preparazione dei progetti e nel miglioramento della qualità del ciclo di vita dei progetti fattori critici per il rilancio di investimenti efficaci. Nello stesso documento era stata indicata la costituzione di un fondo specifico di sovvenzioni per la preparazione e la revisione dei principali progetti infrastrutturali. Era stato inoltre previsto un altro fondo di sovvenzioni per la preparazione di progetti minori attuati dagli enti locali. Tuttavia, i decreti attuativi relativi a entrambi i fondi non sono ancora stati emessi e la dotazione ad essi assegnata potrebbe essere inferiore a quella inizialmente presentata nel DEF 2018.

Nella legge di bilancio per il 2019 si faceva riferimento alla creazione di una “Centrale per la progettazione[2]“, ma essa non è ancora operativa e la sua creazione sembra imporre uno sforzo a più lungo termine. L’attuale Governo continua però a credere nello strumento, considerato un sostegno per la progettazione delle opere pubbliche. Dare vita alla Centrale per la progettazione e modificare il Testo Unico dell’edilizia, infatti, sono alcune delle priorità che il Governo intende attuare nel 2020, come spiegato all’interno della Nota di aggiornamento del Documento di economia e finanza (Nadef). “Ora – si legge nella Nadef – è urgente rendere operativa la centrale e diffonderne la conoscenza presso le Amministrazioni locali e regionali, per verificarne in seguito l’incisività e i risultati”. Per quanto riguarda il funzionamento, non è chiaro in che modo la Centrale per la progettazione interagirà con i Comuni e gli altri Enti locali e con le società regionali che operano sul fronte dell’innovazione.

La spesa in appalti di innovazione (da incrementare)

Come riportato nella Relazione sulla ricerca e l’innovazione in Italia “nel 2018 il valore totale del procurement di ricerca e sviluppo in Italia ammonta a circa 176 milioni di euro, circa lo 0,15 % del valore totale dei beni e servizi acquistati dalla pubblica amministrazione, stimato in non meno di 150 miliardi di euro (OECD, 2017). Questi dati, se da un lato, evidenziano la marginalità del fenomeno, dall’altro invitano ad una riflessione sul volume di risorse che potenzialmente possono essere assegnate alla domanda pubblica d’innovazione.”

Guardando agli Stati Uniti, dove le agenzie governative devono dedicare almeno il 3% del budget annuale complessivo alle piccole imprese attraverso il programma di ricerca sull’innovazione delle piccole imprese, andrebbero presi degli spunti per favorire programmi simili anche in Italia. Per esempio ipotizzando un target di spesa per gli acquisti di ricerca e sviluppo dell’1% del valore totale del procurement nazionale e del 20% dedicato agli appalti pubblici per l’innovazione. In questa ipotesi, secondo i ricercatori del CNR, l’incidenza del procurement di R&S sul totale spesa pubblica di ricerca e sviluppo finanziata (Università e istituzioni pubbliche) passerebbe dall’1,8% a circa il 16%, incrementando la spesa totale in ricerca e sviluppo in maniera tale da portare il rapporto della R&S sul PIL dal 1,35% al 1,5%.

“Il finanziamento mirato – si legge nel manifesto Scale Up Europe – dovrebbe essere destinato a PMI e startup innovative e a consorzi con startup innovative al loro interno. Le grandi aziende che forniscono beni e servizi al governo dovrebbero riferire in che misura includono le startup e le società in rapida crescita nella loro catena del valore”. Governi e gruppi di riflessione dovrebbero riferire e monitorare la percentuale di appalti pubblici destinati a start-up e aziende innovative, attingendo a dati disponibili al pubblico per produrre conoscenze scientifiche ed evidenze statistiche sul tema. Questa esigenza informativa è particolarmente rilevante in un momento in cui diversi Paesi stanno introducendo target di spesa e politiche complementari per promuovere l’uso degli appalti come strumento di politica economica. Ma non tutte le risorse disponibili sono state finora utilizzate. L’uso dei fondi della programmazione europea non brilla per la qualità della spesa. Ad esempio, secondo i dati dell’Agenzia di Coesione, degli 82 milioni di euro previsti nei programmi operativi regionali (2014-2020) solo 22 milioni sono stati utilizzati per la pubblicazione di appalti innovativi. Per l’innovazione digitale, tra Piani Operativi Nazionali (PON), Regionali (POR) e fondi diretti, ci sono circa 2 miliardi da spendere entro i prossimi due anni.

Conclusioni

Mochi Sismondi, nel suo articolo di lancio del prossimo Forum PA 2020, sostiene che in uno scenario di sviluppo futuro “la PA può giocare un ruolo fondamentale, prima di tutto perché è il maggior utilizzatore di tecnologie e con la sua domanda può qualificare e orientare l’offerta: ad oggi spende infatti circa 4.200 milioni di euro l’anno in ICT[3].” Se è vero che la PA è un driver d’innovazione che può accompagnare lo sviluppo di nuove imprese e nuove tecnologie, nonché un potente veicolo con il quale far marciare una politica industriale innovativa, a ciò si aggiunga anche che la PA può fare da garante del valore sociale dell’innovazione. Infatti, tramite gli appalti innovativi è possibile fare in modo che l’offerta di servizi pubblici corrisponda alle aspettative di cittadini sempre più tecnofili, rispettosi dell’ambiente e socialmente consapevoli, ed è possibile migliorare la fruizione del servizio pubblico.

Appare dunque sempre più necessaria l’adozione di un Piano nazionale sul procurement d’innovazione che preveda azioni di supporto e coordinamento che possano incidere sui processi e sulle competenze delle pubbliche amministrazioni, scalfendo l’inerzia delle autorità contraenti e riorientando i processi di spesa. Sebbene in questa direzione si stia muovendo il lavoro dell’Agenzia per l’Italia Digitale, altri passi in avanti devono necessariamente essere compiuti. Il piano, finanziabile con le tante risorse ancora da utilizzare del PON Governance e capacità istituzionale[4], dovrebbe prevedere ad esempio: a) target di spesa (sia per le amministrazioni centrali che per quelle locali); b) obiettivi strategici[5] (sia settoriali che orizzontali); 3) azioni push sulle PA, ancora troppo statiche, con incentivi finanziari ai public procurer per ridurre l’avversione al rischio; 4) un sistema di monitoraggio e valutazione che possa contribuire a efficientare i processi di acquisto; 5) il ripensamento delle mission delle centrali di committenza, sia nazionali (Consip) che locali, per orientarle verso la vendita di pacchetti o flussi integrati di servizi e non più di singoli prodotti.

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Note

  1. Decreto MISE 31 gennaio 2019. Assegnazione di risorse del Fondo per la crescita sostenibile per l’attuazione di bandi di domanda pubblica intelligente (G.U. Serie Generale n. 67 del 20/03/2019).
  2. Istituita con la legge di bilancio 2019 in seno all’Agenzia del Demanio, la centrale non è mai decollata, anche se il Governo sostiene di aver definito gli aspetti organizzativi e funzionali del nuovo ente con il DPCM 15 aprile 2019 che però non è mai stato messo in circolazione.
  3. Fonte rapporto Assintel ottobre 2019
  4. Secondo i dati del Monitoraggio del Ministero dell’Economia e delle finanze, al 31 dicembre 2018 gli impegni di spesa del PON Governance e capacità istituzionale erano ferme al 41% del totale delle risorse programmate del FESR e al 33% dell’FSE.
  5. A tal fine è necessario menzionare chiaramente le relazioni tra gli appalti per l’innovazione e altri obiettivi strategici come la riduzione dell’impronta ambientale, l’aumento dell’efficienza energetica, la lotta contro i cambiamenti climatici, un’assistenza sanitaria sostenibile in vista dell’invecchiamento della popolazione, l’agevolazione dell’accesso delle startup e delle PMI al mercato, la riduzione dei costi del ciclo di vita, la modernizzazione dell’erogazione dei servizi pubblici ecc.
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