l'analisi

Competenze digitali nella PA: i problemi da risolvere per avere servizi di qualità

Dal Syllabus “Competenze digitali per la PA” alla Missione 1 del PNRR, passando per le iniziative Agid: si sono susseguite negli ultimi tempi le iniziative sul tema delle competenze digitali rivolte al pubblico impiego. Perché, allora, i progressi fatti sono stati pochi? Le criticità che impediscono il salto di qualità

14 Mar 2022
Michele Iaselli

avvocato, docente di Logica e Informatica giuridica - Università di Cassino

Un uso ampio e pervasivo delle tecnologie digitali nei processi operativi della pubblica amministrazione e nella gestione dei rapporti con cittadini e imprese rappresenta un’importante opportunità di crescita economica per il Paese, oltre ad assicurare maggiore trasparenza del sistema pubblico e qualità dei servizi erogati.

In tale quadro di carattere generale la formazione dei pubblici dipendenti assume, quindi, un ruolo centrale e sono evidenti gli sforzi organizzativi del nostro governo tesi a favorire la piena realizzazione di questo obiettivo fondamentale.

Ma vanno risolte comunque delle criticità che sono ataviche della PA e che bloccano di fatto la crescita digitale in termini di efficienza, economicità e reale semplificazione delle attività.

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Trasformazione digitale della PA: interventi e obiettivi

Nel corso degli ultimi anni molti interventi programmatici sono andati nella direzione di favorire una trasformazione digitale della pubblica amministrazione (di seguito anche PA), prevedendo obiettivi anche ambiziosi.

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Tuttavia, l’effettiva realizzazione di questa trasformazione è proceduta a rilento. Questo è, ad esempio, dimostrato dal fatto che il CAD – Codice dell’amministrazione digitale (d.lgs. n. 82/2005), anche a fronte di recenti interventi di modifica (attraverso il d. lgs. n. 179/2016 e il suo correttivo d. lgs. n. 217/2017), continua ad essere una tra le norme meno applicate del contesto giuridico italiano.

A ciò si aggiungono le difficoltà manifestate dalla maggior parte delle amministrazioni nel recepimento nei termini previsti di molte disposizioni normative in ambito digitale (si pensi all’adozione di SPID – Sistema pubblico d’identità digitale), così come la tendenza ricorrente ad adattare gli strumenti innovativi a disposizione alle procedure tradizionali, piuttosto che a sfruttarne appieno le funzionalità per dar vita a procedure di lavoro più efficienti.

In questo scenario risulta, quindi, prioritario intervenire in modo ampio e incisivo sulle competenze digitali dei dipendenti pubblici attraverso la definizione di interventi mirati, in grado di indirizzare in modo efficace le specificità della pubblica amministrazione italiana.
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Le iniziative Agid

Negli ultimi anni sono state varate diverse iniziative sul tema delle competenze digitali rivolte tanto al pubblico impiego, quanto al mondo imprenditoriale e più in generale al cittadino. Il 2021 chiude un periodo di intense attività sul tema della transizione digitale della Pubblica Amministrazione: partito a marzo, il progetto “Informazione e formazione per la transizione digitale per la realizzazione di “Italia login – la casa del cittadino” dell’Agenzia per l’Italia Digitale, ha visto la realizzazione di numerose azioni volte a stimolare la semplificazione e la trasformazione digitale della Pubblica Amministrazione, facilitando l’interazione tra PA, cittadini e imprese.

Le attività realizzate da AgID, in collaborazione con  Formez, hanno interessato in maniera sinergica e trasversale i tre ambiti del progetto (Gestione della trasformazione digitale, Accesso ai servizi e Dati e documenti della PA): iniziative di informazione e formazione, attività di supporto e affiancamento al lavoro dell’Agenzia per l’attuazione del Piano Triennale, supporto alla creazione di community, predisposizione di moduli unici nazionali digitali, definizione di standard, progettazione e riadattamento di software per favorire lo scambio dati, interoperabilità tra sistemi informatici per semplificare l’interazione con la PA e tra i cataloghi nazionali dati.gov.it e geodati.gov.it.

Molti i temi strategici affrontati nei 42 incontri complessivi: sicurezza informatica, accessibilità, Dati aperti e Dati territoriali rilevanti nella trasformazione digitale della PA, assessment delle competenze digitali (e4jobPA), strumenti per la progettazione dei siti web degli Enti Locali.

Le attività sono state costantemente rilanciate da azioni di comunicazione che hanno previsto la realizzazione di prodotti informativi destinati alla diffusione on line (su siti istituzionali e canali social) e off line, la partecipazione e la presentazione del progetto a manifestazioni fieristiche sul tema dell’innovazione digitale.

Forte anche dell’elevata partecipazione alle iniziative del progetto, nel corso del 2022 proseguiranno numerose le iniziative, fra le quali:

  • survey dei fabbisogni formativi delle PA sui temi della transizione digitale, con l’elaborazione di un modello di competenze in comparazione con il Syllabus;
  • azioni per attivare il processo di diffusione di cultura e conoscenza dell’open innovation e del Public Procurement of Innovative solutions con la creazione di una community su Appalti innovativi;
  • realizzazione di un servizio di Help desk integrato, con funzioni di supporto a cittadini e PA;
  • miglioramento dell’accessibilità e usabilità dei servizi online, attraverso analisi e monitoraggio dell’accessibilità dei siti web delle PA;
  • gestione del catalogo dati.gov.it, il catalogo nazionale dei metadati relativi ai dati di tipo aperto (Open Data) rilasciati dalle pubbliche amministrazioni, e delle interazioni con il Repertorio nazionale dei dati territoriali (geodati.gov.it), quali strumenti finalizzati ad agevolare la ricerca, la fruibilità e l’accesso ai dati disponibili.

Il Syllabus “Competenze digitali per la PA”

Sempre nell’ambito della trasformazione digitale del nostro paese sul fronte della formazione dei pubblici dipendenti assume particolare rilevanza il Syllabus “Competenze digitali per la PA” che descrive il set di competenze minime richieste a ciascun dipendente pubblico, non specialista in ambito IT, per operare in una pubblica amministrazione sempre più digitale.

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Il Syllabus si compone di 11 competenze organizzate in 5 aree. Ciascuna competenza, a sua volta, si articola in un numero variabile di conoscenze/abilità raggruppate secondo tre livelli di padronanza (base, intermedio e avanzato). Il Syllabus è il primo risultato dell’iniziativa “Competenze digitali per la PA” promossa dal Dipartimento della funzione pubblica della Presidenza del Consiglio dei Ministri nell’ambito del PON Governance e Capacità istituzionale 2014-20201 e rappresenta uno strumento di riferimento per la predisposizione di attività di assessment delle competenze e di percorsi formativi mirati destinati ai dipendenti della pubblica amministrazione italiana.

Strumenti e azioni per consolidare le competenze digitali

Il progetto “Competenze digitali per la PA” promosso dal Dipartimento della funzione pubblica della Presidenza del Consiglio dei ministri mira proprio ad andare in questa direzione attraverso la definizione di strumenti e azioni volte a rafforzare e consolidare le competenze digitali di base dei dipendenti pubblici e a diffondere una visione comune sui temi della Cittadinanza digitale, dell’eGovernment e dell’Open government. Il Syllabus “Competenze digitali per la PA” è il primo importante output di questo progetto e descrive il set minimo di conoscenze e abilità di base che consente al dipendente pubblico di partecipare attivamente alla trasformazione digitale della pubblica amministrazione. Il Syllabus rappresenta uno strumento di riferimento, semplice e facilmente accessibile, per la realizzazione di attività di verifica delle conoscenze e abilità possedute su cui basare interventi di formazione mirata e di valorizzazione delle competenze, tanto a livello di sistema che di singola amministrazione. Il pubblico cui si rivolge il Syllabus è composto dai dipendenti interessati ad intraprendere un percorso di autoverifica delle proprie competenze, dalle amministrazioni coinvolte in attività di pianificazione di interventi formativi rivolti ai propri dipendenti e dagli enti e dalle società di formazione, chiamati a definire corsi formativi in linea con il Syllabus e strumentali a coprire i fabbisogni di conoscenze rilevati.

La Strategia per la crescita digitale 2014-2020

La Strategia per la crescita digitale 2014-2020, approvata dal Consiglio dei ministri il 3 marzo 2015, ha dedicato un capitolo alle competenze digitali come programma di accelerazione fondamentale per la trasformazione digitale del Paese. Più di recente, nell’ambito della Strategia Italia 2025 del Ministro per l’innovazione tecnologica e la digitalizzazione è stata inclusa «Repubblica Digitale», un’iniziativa che si articola in una serie di attività, svolte in collaborazione con soggetti pubblici e privati, finalizzate a combattere il divario digitale di carattere culturale presente nella popolazione italiana e accompagnare il processo di trasformazione digitale del Paese. Ad aprile 2020 l’alleanza multistakeholder costituita nell’ambito di Repubblica Digitale è, inoltre, entrata tra le coalizioni nazionali dell’iniziativa europea per le competenze e le professioni digitali (Digital Skills and Jobs Coalition), una delle dieci iniziative chiave introdotte nel 2016 dalla Commissione Europea per rispondere al bisogno sempre crescente di competenze digitali.

Attraverso il progetto “Competenze digitali per la PA” il Dipartimento della funzione pubblica, in virtù del ruolo svolto a supporto della transizione al digitale della pubblica amministrazione italiana, intende attivare una serie di interventi volti a:

  • promuovere la costituzione di una base condivisa di conoscenze e capacità tecnologiche e d’innovazione tra i dipendenti pubblici;
  • rafforzare la capacità istituzionale per un’amministrazione pubblica efficiente, attraverso interventi formativi sulle competenze digitali erogati principalmente in modalità e-learning e personalizzati sulla base di una rilevazione strutturata ed omogenea degli effettivi fabbisogni formativi;
  • sviluppare in modo estensivo le conoscenze digitali dei dipendenti pubblici per rendere reali i principi di Cittadinanza digitale, attuare le iniziative di eGovernment e realizzare l’Open government;
  • promuovere la mappatura delle competenze nelle amministrazioni ai diversi livelli di governo, anche nell’ottica di favorire più efficaci politiche di gestione del personale.
  • Il progetto prevede la realizzazione di tre linee di intervento:
  • definizione e aggiornamento continuo del Syllabus che descrive l’insieme delle conoscenze e delle abilità che caratterizzano il set minimo di competenze digitali di base per ciascun dipendente pubblico, organizzate in aree tematiche e livelli di padronanza;
  • realizzazione di una piattaforma applicativa per l’erogazione via web di test di verifica delle competenze e di valutazione dell’apprendimento post-formazione basati sul Syllabus, nonché per la selezione dei moduli formativi più appropriati per soddisfare i fabbisogni di conoscenze rilevati;
  • supporto all’erogazione della formazione attraverso la creazione di un Catalogo che raccoglie moduli formativi, conformi ad un set predefinito di criteri che include la corrispondenza al Syllabus, volti a colmare le carenze di competenze digitali rilevate in fase di autoverifica.

La missione 1 del PNRR

Come noto la Missione 1 del Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza si pone l’obiettivo di dare un impulso decisivo al rilancio della competitività e della produttività del Sistema Paese. Per una sfida di questa entità è necessario un intervento profondo, che agisca su più elementi chiave del nostro sistema economico: la connettività per cittadini, imprese e pubbliche amministrazioni, una PA moderna e alleata dei cittadini e del sistema produttivo e la valorizzazione del patrimonio culturale e turistico, anche in funzione di promozione dell’immagine e del brand del Paese.

Lo sforzo di digitalizzazione e innovazione è centrale in questa Missione, ma riguarda trasversalmente anche tutte le altre. La digitalizzazione è infatti una necessità trasversale, in quanto riguarda il continuo e necessario aggiornamento tecnologico nei processi produttivi.

La realizzazione degli obiettivi di crescita digitale e di modernizzazione della PA costituisce una priorità per il rilancio del sistema paese. Questa componente si sostanzia in:

Un programma di digitalizzazione della Pubblica Amministrazione che include ogni tassello/abilitatore tecnologico necessario ad offrire a cittadini e imprese servizi efficaci, in sicurezza e pienamente accessibili: infrastrutture, interoperabilità, piattaforme e servizi, e cybersecurity

Misure propedeutiche alla piena realizzazione delle riforme chiave delle Amministrazioni Centrali, quali lo sviluppo e l’acquisizione di (nuove) competenze per il personale della PA (anche con il miglioramento dei processi di upskilling e di aggiornamento delle competenze stesse) e una semplificazione/sburocratizzazione delle procedure chiave, incluso un intervento dedicato al Ministero della Giustizia per lo smaltimento dell’arretrato di pratiche

Questa componente riguarda dunque la Pubblica Amministrazione in modo capillare, con riflessi sulle dotazioni tecnologiche, sul capitale umano e infrastrutturale, sulla sua organizzazione, sui suoi procedimenti e sulle modalità di erogazione dei servizi ai cittadini. È evidente come in questo caso il ruolo di tutti gli attori coinvolti nel processo di trasformazione digitale del nostro paese sia fondamentale con un occhio particolare al responsabile della transizione digitale che dovrà fornire un contributo determinante al fine di realizzare un giusto ed equilibrato coordinamento delle diverse realtà pubblicistiche coinvolte in tale processo.

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Le criticità da risolvere

Come abbiamo accennato in apertura, vanno risolte comunque delle criticità che bloccano la crescita digitale in termini di efficienza, economicità e reale semplificazione delle attività:

    • età media del pubblico dipendente troppo elevata ben superiore ai 50 anni che incide notevolmente sul livello di formazione e sulla reale volontà del dipendente di crescere dal punto di vista professionale in ambito digitale. Spesso i corsi specifici organizzati dalle scuole di formazione istituzionali (SNA) o comunque da enti universitari e privati specializzati rimangono deserti o vedono una minima partecipazione. Talvolta i dipendenti sono quasi costretti a seguire dei corsi ed i risultati naturalmente non rispondono alle attese. La soluzione è evidente: procedere con nuove assunzioni ed incoraggiare la flessibilità in uscita dei pubblici dipendenti, mentre come è noto la tendenza allo stato attuale è opposta per evidenti ragioni di carattere finanziario.
    • Prospettive di sviluppo di carriera pressoché inesistenti ed ovviamente questa criticità è fortemente collegata alla prima. Purtroppo, una gestione del tutto fallimentare delle funzioni, qualifiche e livelli professionali della forza lavoro in ambito pubblicistico ha creato disparità troppo elevate tra la dirigenza pubblica e l’area direttiva dimenticando che è proprio quest’ultima il motore pulsante della pubblica amministrazione. Inoltre, per assurde dinamiche sindacali (legate solo ed esclusivamente alla caccia del voto) si è assistito negli ultimi tempi ad un appiattimento verso il basso dei livelli professionali per cui la differenza in termini stipendiali tra un funzionario ed un assistente amministrativo è di poche centinaia di euro al mese. Con questa prospettiva è evidente la mancanza totale di stimoli ed incentivi per il dipendente verso una formazione più specializzata che non garantisce affatto una progressione di carriera legata talvolta solo a logiche clientelari.
    • Infrastrutture digitali ed informatiche ancora poco efficienti con evidenti problemi in tema di sicurezza informatica e di interoperabilità, due componenti fondamentali di un’effettiva crescita digitale. Si è assistito negli ultimi tempi a tanti provvedimenti normativi in materia ed alla nascita di diversi organismi specializzati (si veda l’AgID, l’Agenzia Nazionale della cybersecurity, diversi Dipartimenti) per non parlare poi di task-force, gruppi di lavoro, ecc., ma risultati non se ne vedono ed ancora oggi sono frequenti gli incidenti di natura informatica, le disfunzioni in ambito di rete, continue problematiche in tema di gestione elettronica documentale.
    • Un’eccessiva burocratizzazione delle attività dettata da normative sempre più complesse e cervellotiche che continua a permanere nonostante da più parti e da tempo si parli di semplificazione, di snellezza dei procedimenti, di reingegnerizzazione. Ovviamente questo aspetto critico si coniuga molto poco con un’effettiva crescita digitale.
    • Un livello di formazione molto basso e poco rispondente alle esigenze dei dipendenti. Come si è visto il Syllabus cerca di tracciare dei percorsi formativi in ambito digitale che garantiscano una formazione completa ed anche specialistica nel settore, ma bisogna vedere poi in pratica realmente cosa succede. Talvolta la formazione si concretizza in nozioni di carattere teorico che in materia digitale sono davvero poca cosa, senza concreti esercizi ed effettive applicazioni che garantiscano una reale comprensione delle nozioni da parte dei dipendenti.

Naturalmente se non vengono risolte queste criticità difficilmente potremo avere una pubblica amministrazione digitale, efficiente ed al passo con i tempi.

dal 14 al 17 giugno 2022
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