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Direttore responsabile Alessandro Longo

FREEDOM OF INFORMATION ACT

Foia inglese: l’ambito soggettivo e la trasparenza proattiva

di Francesco Addante, consulente in Trasparenza e Anticorruzione PA

15 Feb 2017

15 febbraio 2017

Nel Regno Unito sono obbligate alla divulgazione delle loro informazioni i medici di famiglia convenzionati, le Emittenti del servizio pubblico come la BBC e persino i Consigli parrocchiali, i Dentisti e i fornitori di Ottica e di Commercio farmaceutico. La trasparenza reattiva? Un semplice elenco di domande per la maggior parte delle P.A. e dei template solo per poche altre marginalmente interessate dal FOIA

Il FOIA nel Regno Unito (così come quello scozzese per il suo territorio) si applica agli Enti pubblici di tutti i livelli, classificandoli (in elenchi) come tali per “nome” e “tipo”: Amministrazioni ed Uffici centrali, Autorità locali, Enti del Servizio Sanitario Nazionale (NHS), inclusi i singoli Medici, Dentisti, Ottici e Farmacisti, Scuole, College e Università, la Polizia, le Forze armate, Enti parastatali, Enti regolatori, Organi consultivi, Società a partecipazione pubblica ed Emittenti del servizio pubblico come la BBC, Channel 4 e il canale di S4C Welsh (anche se non in relazione a materiale giornalistico, letterario e artistico).

Medici, dentisti e altri operatori sanitari devono comunque fornire informazioni solo sul loro lavoro presso il NHS.

La classificazione per tipo comprende i Dipartimenti governativi, e persino i Consigli parrocchiali. Le Agenzie esecutive sono classificate come facenti parte del dipartimento governativo di appartenenza da cui derivano, ad esempio, la “Motorizzazione” rientra  nell’ambito soggettivo del FOIA perché è parte del “Dipartimento dei Trasporti”. Invece, gli organi intermedi (Arm’s-length bodies) non sono considerati parte del Dipartimento che li sponsorizza e sono elencati singolarmente in modo specifico.

Il Segretario di Stato  ha il potere di individuare altre P.A. aggiornando l’apposito elenco.

Non sono, invece, (a differenza di quanto prevede l’EIR per l’informazione di carattere amministrativo ma non quello pertinente il lavoro ordinario), contemplate le Corti d’appello e i Tribunali, né tantomeno i Servizi di Sicurezza e di Intelligence. Ricadono nell’ambito di applicazione dell’EIR tutte le imprese private che prestano servizi ambientali, di consulenza o di ricerca per conto di autorità pubbliche. Sono incluse quindi tutte le aziende di pubblica utilità come i gestori di servizi di energia elettrica, gas, acqua e fognature.

Inoltre, il FOIA consente di visionare i singoli enti privati con funzioni pubbliche, o singole imprese private che forniscono servizi per conto di autorità pubbliche. Ad esempio, alcune autorità locali hanno trasferito la responsabilità per i servizi (come l’edilizia sociale) ad una società privata che è interamente controllata. Questo tipo di società, come quelle interamente controllate da un certo numero di autorità locali, ricadono nell’ambito del FOIA e pertanto e sono obbligate a rispondere alle richieste di informazioni.

Nei casi in cui si subappaltano i servizi pubblici, la società privata esterna non è tenuta a rispondere direttamente, ma inoltrerà le richieste alla P.A. che subappalta come suggeriscono di fare le linee guida.

Inoltre, dal 1° settembre 2013, la definizione di un’autorità pubblica riguarda anche le Aziende che sono interamente di proprietà: dalla Corona, da parte del settore pubblico allargato e sia dal settore pubblico allargato che dalla Corona.

In Italia, ricadono nell’ambito soggettivo di applicazione del FOIA i seguenti soggetti giuridici:

  • Pubbliche amministrazioni (art. 2-bis, comma 1);
  • Enti pubblici economici, ordini professionali, società in controllo pubblico ed altri enti di diritto privato assimilati (art. 2-bis, comma 2);
  • Società in partecipazione pubblica ed altri enti di diritto privato assimilati (art. 2-bis, comma 3).

L’ANAC deve ancora provvedere ad una  generale  ricognizione  dell’ambito  soggettivo  e  oggettivo  degli obblighi di trasparenza nel rilevare il livello di compatibilità di tutti quegli Enti che sono stati introdotti dal D.lgs. 97/2016 che, come su riportato, sono: enti pubblici economici e ordini professionali, società in controllo pubblico, associazioni, fondazioni e agli enti di diritto privato, ecc. Secondo le linee guida in consultazione il principio della compatibilità non è invece operante per quel concerne l’accesso ai dati ulteriori rispetto a quelli a pubblicazione obbligatoria stante la sua ratio e funzione ed è pertanto da ritenersi senza dubbio un istituto “compatibile” con la natura e le finalità dei soggetti che rientrano nell’ambito di applicazione del FOIA italiano.

Per quanto attiene la disposizione legislativa che delimita il campo di applicazione concernente i soggetti indicati al comma 3 dell’art. 2 bis (“società  in  partecipazione  pubblica,  associazioni, fondazioni e enti di diritto  privato,  anche  privi  di  personalità  giuridica, con bilancio superiore a cinquecentomila euro, che  esercitano  funzioni amministrative, attività di produzione di beni e  servizi  a  favore delle amministrazioni pubbliche o di gestione di servizi pubblici”) del decreto trasparenza,  limitatamente ai dati e ai documenti inerenti all’attività di pubblico interesse disciplinata dal diritto nazionale o dell’Unione europea, le linee guida italiane in consultazione ritengono che “nel novero di tali attività possano rientrare quelle qualificate come tali da una norma di legge, dagli atti costitutivi o dagli statuti delle società, l’esercizio di funzioni amministrative, la gestione di servizi pubblici nonché le attività che pur non costituendo diretta esplicazione della funzione o del servizio pubblico svolti sono ad esse strumentali”.

La trasparenza proattiva

Prima di richiedere informazioni ai sensi del FOIA o delle EIR, sarebbe opportuno verificare quali informazioni siano già state pubblicate dall’Ente, rilevandole nello “schema di pubblicazione”, e senza del quale gli utenti non avrebbero conoscenza della consistenza disponibile delle le P.A.

Infatti, le linee guida, stabiliscono per le Amministrazioni due obblighi principali:

  1. pubblicare alcune informazioni in modo proattivo attraverso lo schema di pubblicazione
  2. rispondere alle richieste di informazioni (trasparenza reattiva)

Con il FOIA italiano si è introdotta il secondo tipo di trasparenza per dati aggiuntivi rispetto a quelli a pubblicazione obbligatoria che tipici della trasparenza reattiva erano già vigenti con il D.lgs. 33/2013. Lo schema di pubblicazione è quello previsto dall’”Allegato A” (che definisce denominazione, posizione e contenuto di ogni sotto sottosezione di” Amministrazione Trasparente”), poi ampliato dalla All.1 della Delibera ANAC n. 1310 del 28 dicembre 2016.

Per aiutare le P.A. a fare questo l’ICO inglese ha messo a punto un  modello di pubblicazione provvedendo a  rendere disponibili  dei documenti di definizione per i vari settori.

 Sono previste due versioni: 

1) uno valido per la maggior parte delle autorità pubbliche

  • Governo centrale (Dipartimenti del Governo, Camera dei Comuni e dei Lord),
  • Irlanda del Nord (Dipartimenti del Governo e non, Assemblea, Consigli Municipali, Scuola, Università e Biblioteche) ,  
  • Galles (Governo e Assemblea, Organismi sponsorizzati dal Governo),
  • Governo Locale (principali Autorità Locali e combinate, ad esempio, le autorità  di antincendio e di soccorso, di trasporto passeggeri, di smaltimento dei rifiuti,  sanitarie portuali, dove sono individuate come un’autorità combinata, le autorità marittime e costiere, parchi nazionali, fondazioni) ,
  • Salute (Organismi in Inghilterra, in Galles e nell’Irlanda del Nord, Comunità e Consigli, Enti Regolatori, Consigli sull’assistenza sanitaria dell’Irlanda del Nord) ,
  • Istruzione (Scuole di istruzione superiore, College, Scuole in Inghilterra, in Irlanda del Nord e in Galles),
  • Polizia (Organi locali eletti, Autorità e Forza pubblica),
  • Altre Amministrazioni: Forze Armate, Musei, Biblioteche, Gallerie d’arte e di Storia, Amministrazioni Pubbliche non facenti parte di Dipartimenti , Amministrazioni a partecipazione interamente statale,

2) uno per i pochi enti pubblici che sono interessate dal FOIA solo per una parte delle informazioni in loro possesso.

Si tratta di alcune Autorità pubbliche, le più piccole, come gli Operatori sanitari, i Consigli parrocchiali, Municipali e Scuole primarie, Dentisti e fornitori di Ottica, di Commercio farmaceutico  (collaboratori scientifici) per i quali l’ICO ha prodotto guide di modello specifiche (veri e propri template) per informazioni che devono essere solo compilate.

L’ICO ha dichiarato di rendersi disponibile ad accogliere da parte dei  NDPBs  (Non Departmental Public Bodies che sentono il loro ruolo come troppo specializzato per adottare  i documenti in questione) tutti i suggerimenti utili ad affinare i documenti di definizione in modo da renderli più appropriata a tali organismi.

L’ICO ha il compito di segnalare eventuali aggiornamenti e qualsiasi schema di pubblicazione creato prima del 1 gennaio 2009 è ritenuto obsoleto ed è necessario sostituirlo. Esso specifica inoltre come si dovrebbero rendere le informazioni disponibili, i costi che si possono eventualmente addebitare, e ciò che è necessario riferire ai richiedenti.

Pertanto le linee guida chiedono alle PA. di porre in atto un processo per

  • rivedere le informazioni che si sta pubblicando,
  • essere sicuri di sfruttare tempestivamente le informazioni di nuova creazione che rientrano nell’ambito di applicazione dello schema messo a disposizione,
  • sostituire o aggiornare le informazioni che sono state superate,

assicurando che questo venga effettivamente eseguito da personale adeguato che quindi dovrà essere sempre informato di tutte le politiche di gestione delle informazioni che supportano la pubblicazione proattiva (quando si deve aggiornare, sostituire o modificare una qualsiasi delle informazioni previste dallo schema di pubblicazione)  e che a tale scopo dovrà ricevere la giusta formazione e orientamento.

A tal riguardo, gli inglesi entrano anche nel merito dell’organizzazione delle singole P.A. prevedendo che si occupi di tali attività ogni singolo ufficio. In Italia, pur attribuendo, tramite il codice di condotta di ciascuna Amministrazione, una responsabilità di tipo disciplinare nei confronti di tutti i dipendenti che devono prestare la massima collaborazione nell’assicurare l’effettiva pubblicazione dei dati, al RPC/RT un’attività di controllo  sull’adempimento  da  parte  dell’amministrazione   degli obblighi  di  pubblicazione e ai dirigenti dei singoli uffici la responsabilità di garantire il tempestivo e regolare flusso  delle  informazioni, il FOIA si limita riferirsi a compiti di elaborazione, reperimento e trasmissione senza individuare chi dovrà, invece, occuparsi (dipendente, funzionario, dirigente) poi della pubblicazione. Trattasi del responsabile della pubblicazione introdotto recentemente quale destinatario dell’attivazione del procedimento disciplinare e di una sanzione “pari alla somma corrisposta al beneficiario” (ad esempio un consulente) in caso di carente o mancata pubblicazione.

Requisito fondamentale è il fatto che gli utenti devono sempre poter accedere regolarmente alle informazioni o riceverle prontamente e automaticamente ogni volta che le chiedono.

Anche l’EIR può obbligare un ente ad organizzare e pubblicare progressivamente in formato elettronico facilmente accessibile le informazioni ambientali di cui è in possesso, includendo anche alcune specifiche.

Tutto ciò corrisponde a quanto richiesto dal decreto trasparenza in Italia in merito alla qualità delle informazioni e che impone alle P.A. italiane di  assicurarne “l’integrità,  il  costante   aggiornamento,   la   completezza, la tempestività, la semplicità di consultazione, la  comprensibilità, l’omogeneità e la facile accessibilità”.

Sono escluse dalla pubblicazione le informazioni che sono in corso di progetto, che sono state archiviate o sono di difficile accesso, che sono esenti dalla divulgazione ai sensi del FOIA. E’ buona norma registrare le ragioni  del perché si è deciso di non pubblicare le informazioni che la scelta amministrativa ha stabilito di non rendere evidenti con l’indicazione della relativa posizione nello schema. Ovviamente sono giustificabili i limiti alla pubblicazione sul sito di quei documenti che sono disponibili solo in formato cartaceo o per file molto grandi. L’ICO si rende conto che alcune piccole P.A. non avranno le risorse tecniche per supportare siti web complessi o tenerli regolarmente aggiornati.

Lo schema di pubblicazione è un breve documento (due pagine) che deve essere messo a disposizione sul sito dell’ente e in versione cartacea su richiesta.  Le informazioni dovrebbero essere disponibili, anche per il download dal sito web, entro pochi giorni. Nel  pubblicare il predetto schema, l’Ente si impegna a rendere pubbliche tutte le informazioni che rientrino nelle descrizioni di categoria (a meno che la definizione stessa non specifichi l’esclusione di alcune).

Quello che per l’Italia si chiama “Amministrazione Trasparente”, per gli inglesi può avere diverse denominazioni:  ‘Libertà di informazione’, ‘Guida alle informazioni’ o ‘Schema di pubblicazione’

Il FOIA inglese obbliga ogni Ente a pubblicare le informazioni per “classi” o “categorie” secondo la descrizione e le indicazioni dell’apposito “schema” .  Esso e’ adatto per tutti i settori e consiste di “sette impegni” e “sette categorie” di informazioni.

Le “classi” di  informazioni previste dallo schema di pubblicazione sono le seguenti:

Chi siamo e cosa facciamo

Informazione organizzativa, luoghi e contatti, Governance  costituzionale e legale

Ciò che spendiamo e il modo in cui spendiamo

Informazioni finanziarie relative al reddito previsto e a quello effettivo. Spesa, gara, appalti e contratti

Quali sono le nostre priorità e il modo in cui stanno facendo

Strategia e sulle prestazioni, piani, valutazioni, ispezioni e rilievi.

Come prendiamo le decisioni

Proposte politiche e decisioni. Processi decisionali interni, criteri e procedure, consultazioni.

Le nostre politiche e procedure

Protocolli scritti correnti per fornire le nostre funzioni e responsabilità

Elenchi e registri

Le informazioni contenute nei registri richieste dalla legge e altri elenchi e registri relativi alle funzioni dell’autorità

I servizi che noi offriamo

Consulenza e orientamento, opuscoli e volantini. Una descrizione dei servizi offerti

Un modello molto generico quello inglese che (salvo i template per le amministrazioni più piccole) sicuramente non così dettagliato come quello italiano indicato dall’All.1 della Delibera ANAC n. 1310 del 28 dicembre 2016 che ha appena sostituito quello della Delibera Civit n. 50/2013). 

Probabilmente, in Gran Bretagna non occorre ricordare tutti gli obblighi in materia di trasparenza (lasciando poi ai singoli l’opportunità di conformarsi a seconda delle proprie esigenze seppur nei limiti dei criteri generali) se sono state previste delle misure precise di verifica e controllo  che assicurano i diritti sanciti e la propria cultura storica spinge chi deve mettere in atto le norme a conformarvisi senza eccezioni.

Infatti, diverso è invece stato, il tentativo, in origine, quello italiano di approvare a livello nazionale un generico PNA nell’aspettativa che poi ciascuna Amministrazione potesse adeguarlo alle proprie specificità.  Operazione che non ha avuto il successo sperato perché poi ciascuna P.a. si è limitata ad eseguire un semplice copia e incolla giusto per assolvere ad un mero adempimento normativo e tanto da indurre l’ANAC, nei successivi piani nazionali, ad introdurre linee di indirizzo specifiche con cui indicare e suggerire alle Amministrazioni pubbliche le misure anticorruzione da adottare, come, ad esempio, è avvenuto recentemente, in ambito di Appalti e Sanitario.

Per quanto riguarda le possibili personalizzazioni per le P.A. di misura più ridotta, in Italia, l’ANAC, con le introduzioni sancite dal D.lgs. 97/2016, ha (non avendo, eventualmente, ancora provveduto)  la facoltà (e non l’obbligo) di identificare:

  • gli obblighi informativi proporzionali alle caratteristiche dei soggetti interessati  secondo quelle che saranno le direttive di indirizzo del Piano Nazionale Anticorruzione (assieme al Garante della Privacy nel caso in cui siano coinvolti dati personali) indicando modalità semplificate per i Comuni con popolazione inferiore a  15.000 abitanti e i Collegi professionali.
  •  tutti quei dati per i quali la pubblicazione obbligatoria  in forma integrale è sostituita con quella di informazioni riassuntive, elaborate per aggregazione.

Le P.A. inglesi sono invitate a pubblicare tutte le informazioni che ricadono nelle sette classi, definite in modo ampio, a meno che non ci sia una buona ragione per non farlo. Ciò è in linea con uno dei principi della legge – che l’informazione pubblica dovrebbe essere resa disponibile a meno che non ci sia una buona ragione di negarne l’accesso, e la legge lo consente. (buon senso)

Infatti le informazioni rilasciate in conformità a tale modello rappresenta il minimo dei dati che occorre divulgare, tanto che l’istante ha il diritto a chiederne ulteriori. Quindi è consigliabile rendere in modo proattivo rapido e facile quante più informazioni possibili per ridurre il numero di richieste che potrebbero essere presentate (nel qual caso le Amministrazioni forniranno  il link alle informazioni a cui si può accedere ) e carico di lavoro in termini di energie e tempo impiegato dal personale delle P.A. ad individuarle e quindi segnalarle. Tuttavia, non è necessario pubblicare in modo proattivo bozze, appunti, versioni precedenti di documenti che sono stati superati, e-mail o altra corrispondenza.

Le linee guida stabiliscono che si dovrebbe pubblicizzare il fatto che l’informazione è a disposizione del pubblico nell’ambito dello schema e che le P.A. si assicuri che siano evidenti sul proprio sito web, sulla bacheca pubblica, o in qualsiasi altro modo che normalmente si utilizza per comunicare con il pubblico, lo schema di pubblicazione, la guida per le informazioni, e l’elenco delle commissioni.  La guida alle informazioni riporta le modalità con cui si può essere contattati (online, via email, ecc)

Indicando requisiti specifici in materia, il FOIA inglese stabilisce che è necessario rendere disponibile qualsiasi dataset che è stato richiesto, e ogni versione aggiornata e disciplinata dallo schema di pubblicazione, a meno che non è opportuno farlo e in forma riutilizzabile a meno che non lo si debba consentire con licenza per il riutilizzo secondo quanto sancisce il RPSI.

Anche i dataset territoriali (insiemi di dati collegati a posizioni geografiche) devono essere messi a disposizione del pubblico in un formato elettronico coerente e fruibile in modo proattivo alla luce delle norme sancite dal Regolamento  della Comunità europea per l’infrastruttura per l’informazione territoriale che è entrato in vigore il 31 dicembre 2009.

Il Commissario per l’Informazione può, se necessario, adottare misure esecutive contro un Ente che non sia in grado di rendere pubbliche le informazioni specificate nel suo schema di pubblicazione.

Con le recenti disposizioni del FOIA italiano, e’ l’ANAC l’autorità che dovrà ordinare alle P.A. di procedere, entro un termine non superiore a trenta giorni, alla pubblicazione di dati, documenti e informazioni omessi.

Gli schemi devono essere approvati dal Commissario per l’Informazione e sono quindi giuridicamente vincolanti.

Anche il D.lgs. 33/2013 in Italia aveva previsto con l’All. A uno schema che doveva essere giuridicamente rispettato per assolvere le prescrizioni di legge, tanto che, in sede di prima applicazione, la Bussola della Trasparenza ebbe proprio il compito di verificare automaticamente di tutti i siti web della P.A. se fossero stati rispettati, denominazione e posizione, (ma non ovviamente contenuto) di ogni singola sottosezione di “Amministrazione Trasparente”.

A differenza delle informazioni rilasciate in risposta ad una richiesta concernente la trasparenza reattiva, il FOIA inglese non specifica quanto i richiedenti debbano pagare per le informazioni pubblicate (trasparenza proattiva) in conformità al modello stabilito, tuttavia, viene chiesto alle P.A. di  pubblicare un elenco di costi che indichi quando e quanto si addebita.  Infatti, non l’Amministrazione non sarà in grado di farsi pagare il richiedente se non l’avrà indicato in anticipo.

Secondo le raccomandazioni inglesi le spese dovrebbero essere trasparenti, ridotte al minimo e giustificate solo in determinate circostanze, quali:

  • Costi per trasmettere le informazioni richieste, come ad esempio spese per fotocopie e spese di spedizione;
  • Costi previsti da specifiche normative;
  • Costi per informazioni prodotte commercialmente, come ad esempio, un libro, una mappa o una pubblicazione simile che il richiedente ha intenzione di vendere e che non avrebbe altrimenti prodotto,
  • Costi per il riutilizzo di dataset (non sotto “Open Government Licence”)  in base a quanto stabilito da RPSI o dal FOIA, in caso di dati detenuti da un Ente pubblico, e non rientrante nell’ambito di applicazione del  RPSI.

 

Francesco Addante
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Sito Web: www.francescoaddante.eu

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