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pubblica amministrazione

Riuso dei software per la gestione documentale della PA: serve una governance chiara

Qualche considerazione in attesa della nuova regolamentazione e del repertorio delle piattaforme, di cui si attende la pubblicazione per definire con chiarezza il quadro entro cui le PA possono muoversi. Il riuso dei software per la gestione documentale è un tema complesso che abbraccia procurement e dematerializzazione

13 Mag 2019

Mariella Guercio

Università Sapienza di Roma, Anai


Nuove linee guida e pubblicazione del repertorio delle piattaforme: questi gli strumenti che si attendono per definire il riuso dei software per la gestione documentale delle PA. Una pratica complessa che coinvolge i temi della dematerializzazione e del procurement, che potrebbe essere molto utile agli enti ma su cui finora è mancato un quadro chiaro di governance. Vediamo di che cosa si tratta, i vantaggi per le PA e qual è la più recente normativa sul tema.

Il riuso dei software per la gestione documentale

Individuare una buona soluzione software che risponda con efficienza, efficacia e qualità agli obblighi previsti dal legislatore per la gestione dei flussi documentali richiede alle pubbliche amministrazioni un impegno di notevole complessità, sia nella scelta di merito, sia nella decisione sul metodo stesso del processo di acquisizione dell’applicativo. Da oltre un decennio il nostro Paese ha, quindi, giustamente predisposto una normativa e linee guida – tra le più avanzate a livello internazionale – finalizzate a favorire e sostenere il riuso di soluzioni sviluppate per conto della PA che ne acquisisce quindi la titolarità. La definizione di una simile regolamentazione si è naturalmente inserita nel quadro più ampio e complesso dell’e-procurement. Fino alla modifica apportata dal D.Lgs. 217/2017, al fine di acquisire o riusare soluzioni software le pubbliche amministrazioni hanno potuto perciò rivolgersi a tre canali:

  • al mercato elettronico, con specifico ma non esclusivo riferimento al MePA gestito da Consip;
  • alle convenzioni quadro e agli accordi quadro stipulati, ai sensi della normativa vigente, da Consip e dai soggetti aggregatori (che dovrebbero includere anche servizi dedicati a supportare le amministrazioni nel ricorso al riuso);
  • al Catalogo nazionale programmi riutilizzabili gestito dall’AgID.

I primi due continuano a esercitare la loro funzione (anche se non mancano criticità sul loro adeguato funzionamento nel caso del MePA e sulla loro utilità ed efficacia in termini di riduzione dei costi e allo stesso tempo garanzia della qualità delle soluzioni per quanto riguarda le convenzioni), mentre il catalogo, abrogato dal Codice amministrazione digitale nella forma originaria, verrà, a breve, sostituito dal repertorio delle piattaforme di cui si attende la pubblicazione sul portale Developers Italia.

Gli strumenti per il riuso

Per quanto riguarda il riuso, quindi, gli enti interessati potranno disporre di alcuni strumenti rilevanti che dovrebbero assicurare l’avvio in forme sistematiche di condivisione di applicazioni la cui titolarità sia in capo al settore pubblico:

  • le linee guida tecniche destinate a sostituire la circolare 63/2013 Linee guida per la valutazione comparativa e finalizzate a dare attuazione agli artt. 68 e 69 del CAD e alle indicazioni del Piano triennale già nel 2017 con l’obiettivo concreto di facilitare le pubbliche amministrazioni nell’acquisizione e nel riuso dei software tramite il ricorso al paradigma open source;
  • un repository  del codice sorgente dedicato a rendere disponibili le componenti open source che potranno essere utilizzate da tutte le pubbliche amministrazioni e dalla community degli sviluppatori che lavorano per le PA;
  • il repertorio delle piattaforme di cui si è detto.

Il lungo periodo di attesa – anche se non di vacatio legis – che ha preso il via dall’ultima release delle Linee guida su acquisizione e il riuso di software per le pubbliche amministrazioni, pubblicate sul sito di Agid il 27 luglio 2018, non ha purtroppo favorito una pratica che, pur presentando vantaggi di grande interesse per le amministrazioni, non manca di complessità nella sua applicazione e non ha infatti, finora, trovato molte esperienze condivise.

Del resto, l’impossibilità di rendere pubblico il catalogo o repertorio delle piattaforme destinate al riuso con i suoi contenuti, in assenza di disposizioni definitive e a seguito dell’abrogazione del vecchio catalogo, ha di fatto bloccato l’intero processo, soprattutto per quanto riguarda uno degli aspetti che, nel campo della gestione documentale, appare di maggiore interesse, la creazione di comunità in grado di fornire informazioni e supporto operativo come accompagnamento virtuoso alla decisione di adottare soluzioni condivise di cui altre amministrazioni siano titolari.

La disattenzione sul tema

Se, tuttavia, si scorrono i titoli delle principali newsletter che seguono le vicende e gli interventi della trasformazione digitale del Paese, colpisce l’assenza di commenti sul ritardo della regolamentazione, a differenza di quanto avviene a proposito delle altre linee guida o di ambiti molto meno rilevanti sul piano applicativo. Una disattenzione per il problema confermato anche le dalle rilevazioni più recenti, in particolare dall’analisi condotta dal Team per l’Italia digitale nel 2018 e resa disponibile a cura di Giovanni Baio in occasione della presentazione della bozza di linee guida sul riuso del software (Open Software e Pubblica Amministrazione: online le linee guida sull’acquisizione e il riuso del software). Il rapporto fornisce indicazioni tutt’altro che incoraggianti rispetto all’interesso per il tema: sebbene l’obbligo delle PA di rilasciare il codice di loro proprietà sotto una licenza libera, mettendolo gratuitamente a disposizione di altre amministrazioni che avessero voluto personalizzarlo e utilizzarlo, fosse previsto già dal 2005 (articolo 69, comma 2 del CAD), si sottolinea in quella sede che le iniziative di riuso del software sono quasi inesistenti.

Nello stesso Piano triennale di recente adozione, un documento di centinaia di pagine che descrive le iniziative strategiche che dovranno guidare gli sviluppi digitali del Paese nel prossimo triennio, al tema si dedicano poche pagine e un unico punto (9.4.) che rinvia all’approvazione delle linee guida di cui si è detto. Nella linea d’azione LA28 sull’adeguamento/evoluzione delle piattaforme telematiche – un nodo centrale che sul riuso dovrebbe fare perno – i termini dei progetti sono espressi in modo da riconoscere alla questione una rilevanza limitata: la terza di quattro opzioni che in larga parte rinviano a interventi di centralizzazione, a servizi cloud e agli operatori di mercato.

La proposta di un modello

È finora mancato un quadro chiaro di governance nei processi di riuso del software né si dispone di processi consolidati e di esperienze condivise mature e di successo, anche se non mancano proposte interessanti e di rilievo, almeno nel campo della gestione documentale (si pensi alle robuste esperienze della Regione Piemonte, della Regione Toscana, dell’Amministrazione provinciale di Trento). Certo, nei processi di riuso non ci sono automatismi di facile applicazione, i modelli sono complessi, i contesti variano e i metodi e le metriche di valutazione sono tutt’altro che scontati. Certo, la mancanza di solide figure tecniche interne alle PA, in particolare per la transizione digitale e la gestione documentale, costituisce un freno all’assunzione di responsabilità interne e un invito alla disintermediazione e all’affidamento a terzi di soluzioni che, coinvolgendo sempre meno i servizi interni agli enti, rischiano di costare di più e non garantire qualità. Hanno il vantaggio di non richiedere investimenti nelle persone e consentono, almeno in linea teorica, di non impegnare la struttura in percorsi di formazione e di condivisione.

Le linee guida sul riuso – documento di indubbia qualità e organicità – forniscono un’idea diversa e includono, sia pure in modo non esplicito, il principio che in molti casi non si tratta semplicemente di dotarsi di un applicativo, ma di adottare un modello. Fanno riferimento ad amministrazioni in grado di intervenire attivamente, fiduciose della propria capacità di salvaguardare investimenti di qualità già realizzati e del valore della cooperazione (e non solo dell’interoperabilità informatica), decise a non disperdere le esperienze maturate nei progetti di digitalizzazione, convinte che sia corretto e possibile prendere a riferimento i casi di successo e promuovere l’interazione tra le diverse competenze interne ed esterne (organizzative, tecnologiche, giuridiche, archivistiche), pronte a “superare in un’ottica operativa nuova la visione campanilistica che ha contraddistinto fino ad ora l’azione degli enti e che ha portato alla personalizzazione spinta dei prodotti applicativi, pensati non per soddisfare esigenze generali, ma per venire incontro alle peculiarità organizzative e operative dei singoli” (Cantiere Documenti digitali di ForumPA, Il riuso software: dal riutilizzo all’evoluzione evolutiva, a cura di Loredana Bozzi,Giancarlo Di Capua, Silvia Ghiani, Ilaria Pescini, Armando Tomasi, 2017).

La necessità di investire sulle persone

Nel caso specifico della gestione documentale queste considerazioni sono fondamentali ed è indispensabile – per il successo stesso della proposta di norme tecniche in settori vitali della trasformazione digitale – riconoscere le diverse sfaccettature del riuso e la necessità di un approccio organico che nessuna linee guida, per quanto dettagliata, potrà mai sostituire rispetto alla capacità di scegliere valutando i buoni esempi e il quadro di riferimento di cui sono il risultato. È necessario inoltre sottolineare che le buone pratiche, a cui troppi commentatori fanno continuamente riferimento, senza sottolinearne la peculiarità, non vivono al di fuori di investimenti sulle persone: sono difficili da gestire e da sostenere nel medio e lungo periodo e richiedono la presenza di raccomandazioni, standard, regole, analisi e modelli credibili, frutto di un confronto laborioso. Le community del riuso, che di questo lavoro e di questi strumenti hanno assolutamente bisogno, sono a loro volta ancora più impegnative perché richiedono attenzione e disponibilità allo scambio di conoscenze (non solo tecniche), capacità di approfondimento dei metodi e, naturalmente, anche notevoli competenze tecnologiche. Devono essere oggetto di incentivazione e supporto per favorire la crescita di una pubblica amministrazione trasparente, efficiente e innovativa.

Per dare forza a queste idee il nuovo tavolo di lavoro di Cantieri sui documenti digitali ha messo tra gli obiettivi del 2019 anche una riflessione sulle esperienze concrete maturate in questo ambito e ne parlerà in occasione del Forum PA il 15 maggio 2019 in un seminario dedicato a Modelli e soluzioni in riuso dei sistemi di gestione documentale. Un incontro reso credibile dal lavoro fatto in questi anni, che ha portato alla definizione di proposte e indicazioni condivise tra decine di amministrazioni e imprese (tra cui una checklist per la valutazione dei software di gestione documentale, linee guida per la formazione e la gestione dei fascicoli informatici, uno studio sull’identità digitale e sul sigillo elettronico). Tutti strumenti necessari (anche se non ancora sufficienti) a sviluppare una visione strategica per la digitalizzazione che sposti il focus degli investimenti sull’approfondimento dei processi amministrativi e documentari generali di cui il riuso sia parte integrante non solo in termini di software, ma anche di prassi organizzative e di modelli.

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