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Direttore responsabile Alessandro Longo

l'inchiesta

Comprare innovazione, che cosa serve: parlano le PA locali

di Barbara Weisz

02 Ott 2017

2 ottobre 2017

La nostra testata ha indagato presso alcuni Comuni, Regioni di diversa grandezza per capire cosa manca per sfruttare le novità del Codice appalti e del Piano triennale. Ecco i punti emersi. Focus particolare sulle competenze

Multidisciplinarità, knowledge sharing, project management qualificato, continuous learning: tutte nuove competenze che servono alla pubblica amministrazione per produrre una domanda di innovazione che sia realmente di qualità. «Vogliamo una vera domanda pubblica di innovazione? Vogliamo una una pubblica amministrazione intelligente? Se la vogliamo davvero, l’elemento cardine sono le competenze e l’aggiornamento permanente», sintetizza Adriana Agrimi, dirigente Servizio ricerca e innovazione Regione Puglia. «Pensiamo a un roi (return on investment, ritorno sull’investimento) sull’investimento in formazione», aggiunge Manuela Brusoni, presidente ARCA Lombardia, che argomenta: «a volte si fanno dei disastri quando si costruiscono le gare, «non perché manchi l’integrità, ma perché non c’è la competenza necessaria per costruirle bene».

Ad esempio, si compra senza che ci sia stata una corretta valutazione sull’impatto organizzativo. La formazione è «una leva necessaria perché senza lo sviluppo di nuove competenze si subiscono i processi, mentre invece bisogna governarli» sottolinea Silvia Barbieri, responsabile Affari Regolatori e Rapporti Istituzionali Assinter Italia (associazione delle società per l’innovazione tecnologica nelle Regioni). «Senza cultura digitale diffusa non c’è la base per sostenere il modello disegnato nel piano triennale di riorganizzazione dei processi attraverso la leva dell’IT e non c’è crescita della domanda in termini quantitativi e qualitativi», argomenta Luca Chiantore, servizio progetti telematici, comunicazione e città intelligente Comune di Modena. Le competenze spesso mancano soprattutto «negli enti di medie e piccole dimensioni, cioè nei Comuni al di sotto di determinate soglie», aggiunge Luca Galandra, responsabile sistema informativo Comune di Pavia. Come si vede da queste prime battute, dall’interno della pubblica amministrazione arriva un generale accordo sul fatto che si debbano maggiormente accendere i riflettori sul tema delle competenze per il procurement dell’innovazione, e una serie di spunti (molti) su esperienze sul campo e suggerimenti. Con un altro punto in comune: sono necessarie risorse adeguate.

Agrimi propone un esempio concreto, che riguarda il pre-commercial procurement. L’idea partì, nel 2012, da un momento di autovalutazione rivolto a ministeri e regioni. «Prevedeva dieci domande, semplici ma dirimenti, che servivano per capire se stavi andando, come policy manager, nella direzione di implementare politiche di innovazione efficaci. Mi ricordo in particolare, la prima e l’ultima domanda. La prima: quanto è realmente strategico nella tua Regione il tema innovazione? (Non nella retorica e nei proclami, ma nella realtà). E l’ultima era: ti sei mai chiesto che ruolo puoi avere, come soggetto che acquista innovazione?». Convinta del reale impegno della sua Regione sul fronte delle politiche di innovazione, Agrimi pensò di rispondere all’ultima domanda facendo partire un esperimento pratico. «Feci l’esplicita richiesta, nell’ambito di un progetto nazionale, che stava seguendo Invitalia, di sperimentare in casa un bando di pre-commercial procurement». L’organizzazione fu la seguente: un esperto seguì il progetto, affiancando il lavoro in qualche fase, come una sorta di coach, ma il progetto restò interamente regionale. «Mettemmo insieme le sezioni Ricerca (titolare dei fondi strutturali per l’innovazione), Affari generali (che si occupa degli appalti), Politiche socio sanitarie (perchè il pre-commercial procurement riguardava tecnologie di supporto alle famiglie fragili per migliorare la qualità della vita). Abbiamo anche sfruttato il fatto che nel nostro territorio c’è un’aggregazione pubblico privata di indipendent clinic».

Dunque un gruppo di lavoro interdipartimentale, unito a competenze esterne (l’esporto nazionale, l’Agenzia regionale per la tecnologia e l’innovazione che ha aiutato nell’individuazione del trend tecnologico). Un lavoro «che ci ha portato alla definizione e all’attuazione di un primo pre-commercial procurement. Ancora oggi stiamo definendo la policy di proprietà intellettuale con i due ultimi vincitori del pre-commercial sull’ambiente assistito», e proprio in questi primi giorni di ottobre è stata fissata una riunione che dovrebbe, una volta finito il percorso, acquisire con un bando commerciale quelle tecnologie. Anche «quest’ultimo appuntamento, è venuto dopo un Forumpa organizzato sul tema dell’innovazione delle politiche sociali».

Si tratta, come si vede, di un percorso «che non riguarda solo aspetti amministrativi e giuridici, ma è accompagnato da coinvolgimento, consapevolezza, apprendimento, multidisciplinarità». Tutto questo, sottolinea Agrimi, «non è facile. Credo sia una modalità con grandi prospettive, però richiede uno sforzo», che fra l’altro si può sviluppare non solo utilizzando strumenti complessi, come il pre-commercial procurement, ma anche nella semplice definizione di gare d’appalto per soluzioni innovative, sulla base del Codice appalti. Il punto è che sono richieste competenze del tutto nuove, relative all’evoluzione tecnologica, al modo in cui si acquisisce, a come si favorisce scegliendo le corrette pratiche amministrative.

Sulla stessa linea Manuela Brusoni, che propone un focus sulla formazione manageriale. Il ragionamento è il seguente: a maggior ragione in un contesto di cambiamento (nuovo Codice Appalti, linee guida Agid, Agenda digitale) un investimento in competenze è «utile, appropriato, doveroso e vantaggioso».  La domanda di acquisto deve essere riformulata, e bisogna avere le competenze per riformularla. «Non chiedo più un oggetto, ma chiedo la soluzione di un problema». Questa è una transizione che richiede innanzitutto un po’ di training on the job, che non «vuol dire sedersi a un tavolo e ascoltare qualcuno che parla, come avviene nella formazione tradizionale a cui siamo abituati», ma un modello di «formazione esperienziale in senso evoluto, che è più tipica delle scuole di management rispetto a quella che si fa nelle università tradizionali». Il continuous learning è una condizione ineliminabile, «e non solo da parte di chi acquista, ma anche da parte di chi vende», perché spesso c’è un’asimmetria informativa, per cui anche chi vende non mette in campo approcci specifici per la PA, «e di chi governa l’applicazione corretta della norma». Considerazione molto simile da parte di Luca Chiantore: la necessità di sviluppare e diffondere le competenze digitali «vale per tutti gli stakeholder, operatori della PA, personale IT interno agli Enti e alle Aziende, cittadini ed aziende che poi richiedono servizi digitali e stimolano lo sviluppo dei progetti».

Allo stato attuale, invece, secondo Brusoni il tema della formazione «è banalizzato. Si pensa che sia una commodity l’applicazione del Codice dei contratti. In realtà la complessità di offerta, domanda e impatto dei servizi sulla collettività è diventata così sofisticata, in senso evoluto, che è necessario un passo in avanti tutti insieme».

Dunque, innovare il modo in cui si innovano le competenze. Ci sono molti strumenti formativi a disposizione, anche online, ma il punto fondamentale è che ci vuole qualcuno che li combini in modo adeguato. L’obiettivo dev’essere quello di fare delle gare che siano efficaci. E questo richiede «preparazione specifica, possibilità di approfondire le indagini. E’ un lavoro multiprofessionale, e quindi bisogna portare a bordo tutte le professionalità richieste, fare loro le domande giuste, ottenere le risposte giuste. Tutto questo non si inventa seguendo delle prescrizioni normative, c’è uno spessore di esperienza e di competenze che va costruito in modo esperienziale. Io parlo di centralizzazione delle competenze: dobbiamo mettere attorno a un tavolo persone esperte, e farle lavorare insieme per arrivare a un obiettivo».

Torniamo al modo in cui si costruiscono le gare. «Io non descrivo più le caratteristiche di un bene da acquistare, ma le performance a cui voglio che l’oggetto risponda. Poi, come arrivarci me lo spiegano le migliori offerte». Il punto è si tratta di un meccanismo complesso, che fra l’altro deve sempre essere inserito all’interno del Codice appalti. Risultato: «ci vuole un’argomentazione forte nel mappare ogni step del processo decisionale. Non è una cosa banale e bisogna imparare a farla». Le best practice servono al confronto, a non ripetere errori piuttosto che a valorizzare punti di forza, ma sono meno utili se ci si appiattisce nell’adattare un buon esempio a una situazione diversa. «Questo non è sharing di competenze», insiste Brusoni, la soluzione è «condividere il processo decisionale, le fasi logiche che guidano la strutturazione di un processo di acquisto», quindi la valutazione di pro e contro, dei rischi, anche le esperienze concrete. Per dirla con un’unica espressione, knowledge sharing, condivisione delle conoscenze.

Come si vede, le opinioni sino ad ora descritte sono decisamente complementari. «Se vogliamo essere una PA innovatrice, capace di esprimere intelligenza, dobbiamo essere aiutati a farlo – insiste Agrimi -. La sperimentazione isolata è faticosa, e rischia di essere scoraggiata. Invece deve essere incoraggiata». Ma «crederci significa fare continui apprendimenti. Perché la scuola nazionale della PA di questi temi non parla? Perché abbiamo un’offerta formativa per la PA inadeguata rispetto ai fabbisogni?».

Un ulteriore elemento viene inserito da Luca Galandra, comune di Pavia, che sottolinea come particolari difficoltà si rilevino nei Comuni medio-piccoli. Pavia (che è una realtà di medie dimensioni) storicamente per le competenze IT si rivolgeva all’esterno, mentre ora ha una struttura interna. «Il Codice appalti è sicuramente d’aiuto, visto da ingegnere, sulle cose spicciole semplifica molto la vita», per esempio nello stimolo alle partnership pubblico-privato. Anche il piano triennale «è una buona linea guida su cui basarsi. Ma il problema, al di là di linee d’azione, è quello di riuscire a rispettare i vincoli finanziari a cui gli enti pubblici sono sottoposti». Su questo punto, l’accordo è generale. Senza risorse, non si va da nessuna parte. Agrimi ritiene che si potrebbe iniziare utilizzando, quando è possibile, i soldi del Pon governance (Programma Operativo Nazionale Governance e Capacità Istituzionale). L’importante, aggiunge, è che si faccia «un’azione di sistema finalizzata al rafforzamento delle competenze. Quando vogliamo, sappiamo essere innovativi», nel momento in cui l’innovazione è diventata un tema strategico «abbiamo chiamato Diego Piacentini, creato il team digitale e la piattaforma web. E’ la dimostrazione che quando si vuole, si supera la retorica e si propongono strumenti». Un elemento di ottimismo è introdotto anche da Luca Chiantore, che rispetto al passato rileva «con piacere un’attenzione crescente al tema della digitalizzazione, che sicuramente aiuta chi ha il ruolo di CIO o in futuro di responsabile per la transizione digitale».

Galandra si sofferma su un aspetto specifico del Piano triennale, la spinta verso il cloud pubblico, con la razionalizzazione dei data center: «una filosofia giusta, ma nel tempo zero non può essere gestito un passaggio di questo tipo ad invarianza di costi. Un momento di transizione per sua natura ha dei costi. Poi, potranno essere ammortizzati nel tempo, e portare a benefici, ma nel frattempo vanno sostenuti. Invece, ci sono riduzioni di spesa».

«Purtroppo la Pubblica Amministrazione negli ultimi anni ha subito una spending review molto forte – insiste Silvia Barbieri -. Necessaria, ma fortissima, che ha fra le conseguenze il blocco delle assunzioni, quindi pochissime nuove leve inserite negli organic», e contemporaneamente ci sono grosse novità da gestire. Assinter in tema di formazione, «già dal 2013 a 2014 propone azioni interne ed esterne». Sul primo fronte, «proponendo un nostro sistema professionale che lavora sulle competenze interne dei soci (che sono le società inhouse), mentre per quanto riguarda le azioni esterne Barbieri segnala l’Osservatorio sulle competenze digitali, in collaborazione con altri stakeholder di mercato, pubblici e privati. C’è poi la Assinter academy, «che nasce nel 2015 come proposta di alta formazione per il management dell’innovazione, con un focus verticale nella PA. Lo abbiamo fatto perché registravamo un vuoto: non esiste nessun cosso specifico di management per la pubblica amministrazione.

Fondamentale è accompagnare il percorso di formazione delle società inhouse, che «da dieci anni sono sempre meno software house (una funzione sempre più lasciata al mercato), e sempre più consulenti di strategie digitale. Quindi, devono rafforzare i percorsi legati a supply e procurement, e non solo nella fase centrale (ovvero la gestione del bando di gara), ma soprattutto alle fasi che precedono la gara». Il piano triennale va in questa direzione: «le gare le bandisce Consip. Gli attori del territorio che cosa possono fare? Focalizzarsi sulla progettazione della domanda di innovazione, sulla creazione di una cerniera fra gare pubbliche, che si sviluppano a livello centrale, con le esigenze dei territori».

In definitiva, conclude Agrimi, se vogliamo una PA innovativa non possiamo limitarci ad andare sul marketplace di Consip a fare gli acquisti. Ci vuole uno sforzo di riorganizzazione per recuperare un patrimonio di competenze che c’è».

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