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pa digitale

Nuovo piano triennale Agid: tante buone carte per cambiare la PA (finalmente)

Una prima lettura del nuovo Piano triennale per l’informatica nella PA: le novità, i nodi, gli scenari e gli indirizzi d’azione. E l’ambizione di un progetto di trasformazione del paese, in chiave di efficienza, vicinanza al cittadino, trasparenza, contenimento degli sprechi, modernizzazione del rapporto cittadino-PA

14 Mar 2019

Alessandro Lavarra

esperto di digitalizzazione PA


Contenuti di qualità, chiarezza dei ruoli e strategia coerente con quanto fatto fino ad ora, ben esposta e supportata da progetti concreti.

Sono questi gli elementi che emergono a una prima lettura del nuovo Piano Triennale per l’Informatica nella Pubblica Amministrazione 2019-2021. Un documento da cui traspare la volontà di colmare il gap con i partner europei in tema di digitalizzazione della Pubblica amministrazione e che rappresenta uno strumento efficace e un buon punto di riferimento che i Responsabili della transizione digitale, dovranno tenere a portata di mano nell’adempimento della propria funzione.

Restano, ovviamente, anche dei nodi importanti, tra i quali il necessario, quanto difficoltoso, salto culturale delle amministrazioni periferiche e quello delle risorse e delle competenze necessarie per portare avanti il piano in maniera omogenea in tutte le amministrazioni.

Detto questo, con questa mia riflessione non intendo esaurire l’analisi di tutti gli aspetti del piano, per altro ricchissimo e trasversale a diversi temi e che richiederebbe una interpretazione più ragionate di quanto abbia potuto fare dopo una prima lettura, ma intendo commentare le intenzioni dei redattori e cercare di capire, dal punto di vista delle amministrazioni pubbliche, prima che degli operatori di settore, quali scenari e quali indirizzi d’azione sono presenti nella volontà degli organismi di indirizzo.

Le principali novità del nuovo Piano triennale

Dopo il cambio alla direzione del Team digitale e con un nuovo Governo in carica c’era sicuramente molta curiosità attorno a questa nuova “release” del piano.

Se da una parte la continuità dei principi “ideologici” era garantita dalla presenza di Luca Attias alla direzione, dall’altra parte lo scenario politico rinnovato e alcune criticità rilevate sul campo da operatori ed enti più attivi nell’attuazione del precedente documento di indirizzo, rappresentavano nodi la cui soluzione non era per nulla scontata e quindi mi sono avvicinato alla lettura con entusiasmo per la nuova pagina che si apre e con un mix di timori e aspettative su quello che avrei trovato.

Il piano si presenta ricco, 13 capitoli più appendici, vedremo se all’interno delle sue 240 pagine ci saranno anche soluzioni o solo buoni propositi e se le premesse resteranno promesse. Intanto apprezziamo la chiarezza, la navigabilità, la ricchezza di link e note che, nonostante la mole e la profondità dei contenuti, lo rendono un documento piacevole e facile da leggere. Questo documento è già una dimostrazione di come il design mantenga le promesse di rendere facile l’interazione con la PA e restituirci il buon umore.

La landing del piano ha mantenuto alta l’aspettativa, tra i punti evidenziati come principali novità, infatti, ci sono alcuni nodi portati all’attenzione del team nel corso degli ultimi anni, in particolare:

  • l’intenzione di dare maggior risalto al ruolo delle amministrazioni territoriali e la necessità di accompagnarle (testualmente) nel loro percorso di trasformazione. Molto si è detto infatti in merito alle attività di Agid e del Team, troppo orientate ai bisogni e alle caratteristiche dell’amministrazione centrale tanto da trascurare le periferie che, in realtà, per numerosità e vicinanza al cittadino, dovrebbero invece essere le protagoniste del cambio di prospettiva cittadino-centrico fortemente voluto dai principi della trasformazione digitale.

“La strategia digitale nazionale, per essere pienamente efficace – recita il nuovo piano – deve essere caratterizzata da una forte componente locale, cruciale per la fornitura dei servizi ai cittadini.”

  • La condivisione degli strumenti di monitoraggio dei progetti e l’attenzione alle competenze manageriali e digitali all’interno delle PA. Due temi che affrontano il grande capitolo del saper guidare gli investimenti e misurarne l’efficacia, mancanze che spesso hanno determinato quei fenomeni tipici di alcuni progetti della PA caratterizzati o da grandi investimenti ai fini di pochi o nulli benefici o, all’opposto, da progetti mal finanziati perché sottostimati negli impatti ai cittadini o alla pubblica amministrazione. A questo proposito il piano sottolinea progetto per progetto, tecnologia per tecnologia chi sono i beneficiari (cittadini, imprese o amministrazioni) e in che tempi sono attesi i risultati (breve, medio, lungo periodo).

Ma veniamo ai contenuti del piano.

Il quadro di riferimento

In questo capitolo si elencano le tematiche chiave e l’approccio della trasformazione digitale, si individuano gli attori coinvolti nell’evoluzione del Piano e viene presentato il contesto normativo europeo e nazionale.

Abbiamo citato in apertura alcuni dei punti aperti su cui si è discusso in questi anni, tra questi, c’è il ruolo dei diversi organi politici e tecnici che in Italia governano i temi del digitale. Agid, il commissario straordinario, il ministero della Pubblica Amministrazione, sono sembrati in alcuni casi sovrapposti, depotenziati o in qualche modo non coordinati nella loro azione, su questo c’è stato un recente passaggio politico che ha visto con l’approvazione del “decreto semplificazioni” (conversione in Legge del D.L. 14 dicembre 2018, n.134) una riorganizzazione della governance nazionale dell’agenda digitale.

Riorganizzazione ripresa al punto 1.3 del piano sotto la voce “Attori” dove sono puntualmente descritti e rappresentati graficamente, tutti gli stakeholder coinvolti: sono dodici, tra ministeri, dipartimenti, società pubbliche, agenzia e commissario.

Sempre nel punto 1 del piano sono immediatamente chiariti i pilastri strategici su cui si fonda la trasformazione digitale del paese, sintetizzati in un elenco puntato di grandissima densità. Già questo elenco può rappresentare un manifesto: troviamo infatti tutto il repertorio che sarà approfondito e sviluppato all’interno del piano che spazia da principi come “digital by default” per marcare quale deve essere l’opzione predefinita per l’erogazione di un servizio, “inclusività e accessibilità”, “apertura e trasparenza” ad indicare la centralità delle persone e del cittadino il concetto di “fiducia e sicurezza” che declina i temi del trattamento del dato dal punto di vista degli effetti che una corretta gestione ha sulla tutela della vita privata delle persone.

Infine, mi colpisce tra gli altri, un principio strategico enunciato qui che sottolinea l’appartenenza dell’Italia ad un ecosistema di stati più ampio qual è la Comunità Europea e che ha impatti anche sul digitale perché, recita il piano, il digitale deve essere pensato “transfrontaliero per definizione: le pubbliche amministrazioni devono rendere disponibili a livello transfrontaliero i servizi pubblici digitali rilevanti”.

A questo proposito, so bene che l’Agenda Digitale è uno dei pilastri su cui il Parlamento europeo ha dichiarato di voler fondare il proprio progresso economico e sociale ma che l’Italia affonda tra gli ultimi nelle classifiche ufficiali, e so che l’atteggiamento nei confronti della Comunità europea è tipicamente molto freddo se non ostile e quindi registro con piacere i numerosissimi riferimenti alle normative comunitarie, ai documenti di indirizzo, alle risorse finanziarie che questa mette in campo per la trasformazione digitale. Apprezzo molto la presenza dell’Europa e dei suoi strumenti attraverso link puntuali lungo tutto il piano. L’obiettivo di misurarsi con i paesi dell’unione e la considerazione per la nostra scarsissima performance in riferimento ai nostri partner europei è evidente anche nell’indicazione che accompagna i dati sull’avanzamento dei singoli progetti nella pagina di AGID per i quali si trova, quando previsto, la dicitura “progetti i cui indicatori impattano sull’indice europeo DESI

Nell’inquadramento del contesto sono ordinatamente riportati tutti i piani strategici, i regolamenti europei e alcuni documenti di particolare utilità come, in tema di supporto alle amministrazioni locali, una guida e un set di strumenti per trovare e utilizzare i finanziamenti Ue per l’eGovernment “eGovernment in local and regional administrations: guidance, tools and funding for implementation

Componenti tecnologici e di governance della trasformazione

In questo capitolo, che costituisce la sostanza del piano, sono approfonditi tutti gli argomenti operativi dalle infrastrutture ai modelli di interoperabilità, le basi dati e i dati aperti, i progetti nazionali, quali PagoPA, Spid, sono presenti alcuni aspetti di “visione” come la centralizzazione dei data center, la definizione di Landscape (comunità trasversali e omogenee per interessi), gli ecosistemi (settori trasversali tra locale e nazionale come ecosistema Finanza Pubblica, Beni culturali e turismo o Welfare) sono approfonditi i temi di sicurezza e degli strumenti di monitoraggio, sono indicate le modalità per generare e diffondere servizi digitali, è descritto il ruolo del Responsabile della Transazione Digitale.

Ecco, il Responsabile della transazione digitale, ideale destinatario di questa enorme massa di contenuti e interlocutore di riferimento privilegiato e preziosissimo anche per un fornitore evoluto. La persona che tutti noi speriamo di incontrare, peccato che una figura così sia merce rara. Il cruscotto di monitoraggio di Agid interrogato oggi riporta 3.555 responsabili nominati e censiti ma è lecito chiedersi, e gli altri enti? e poi anche questi 3.555 è pensabile che siano tutti in grado di recepire tutto quanto indicato nel piano? E hanno competenze manageriali? E sono innovatori coraggiosi e leader con la capacità e la forza di indirizzare le scelte di un ente?

Uscendo dalla retorica, il mio proponimento è quello di individuare alcuni pilastri su cui orientare le scelte in tema di digitale che siano coerenti con il piano triennale, la tendenze tecnologiche del mercato e la più ampia visione degli indirizzi europei e il mio consiglio a chi ha questa responsabilità di condurre gli enti sulla strada della trasformazione per dovere e non per naturale propensione, è quello di basare su questi la valutazione dei progetti e dei fornitori che devono rispondere sia con competenze tecniche sia con uniformità di visione sui principi cardine di trasparenza, interoperabilità, centralità dell’utente, apertura espressi dal piano, che non sono solo un approccio tecnico alla questione ma sono una visione, uno stile, quasi un ideale.

Su questo punto i redattori del piano confermano un approccio aperto e innovativo esplicitando che non intendono fornire regolamenti tecnici per le soluzioni e consigliano, anche nella stesura dei bandi, di lasciare libera interpretazione per la soluzione tecnica (fatti salvi i principi architetturali strategici su cui mi soffermerò più avanti) e grande rilevanza per l’approccio del Design e della centralità di utenti e cittadini (a quando vedremo i servizi di Design nei bandi?)

Senza entrare nel dettaglio delle numerosissime indicazioni che il piano fornisce in tutti i punti dedicati ai componenti tecnologici mi preme sottolineare l’approccio architetturale, centrato, moderno e coerente che un responsabile della transazione dovrebbe preferire fondato su Interoperabilità e Qualità dei Servizi dando per scontati i principi di sicurezza, le indicazioni di razionalizzazione delle infrastrutture e l’adesione agli standard nazionali quali PagoPA, Spid, ANPR .

Il modello di interoperabilità

Il modello di interoperabilità è un asse portante del Piano Triennale e rende possibile la collaborazione tra pubbliche amministrazioni e tra queste e soggetti terzi (cittadini e imprese). Il Modello è progettato in coerenza con i principi nell’ambito del programma Interoperability solutions for public administrations, businesses and citizens . Il modello favorisce l’attuazione del principio once only secondo il quale le PA devono evitare di chiedere ai cittadini e imprese informazioni già fornite.

Nello specifico, definisce gli standard che le PA utilizzano per assicurare la comunicazione tra i propri sistemi informatici e tra questi e soggetti terzi, qui è esplicitato il ruolo operativo di Agid sia per la scrittura di linee guida sia per l’impegno a costituire e mantenere il catalogo dei servizi API della PA.

Tecnicamente l’interoperabilità si garantisce attraverso:

  • Architettura a servizi API

Dovranno essere privilegiate le soluzioni che prevedono progettazione, gestione ed erogazione dei servizi pubblici in rete con l’adozione delle architetture a più livelli (multi-layer architecture) e dei principi del modello di business della API economy” e in coerenza con il il principio di interoperability by design definito nell’ eGovernment Action Plan2016 – 2020, è necessario promuovere l’adozione dell’approccio “API first” per favorire la separazione dei livelli di back end e front end garanzia di flessibilità e apertura ad altri servizi e fornitori per soddisfare l’esigenza di assicurare le interazioni tra PA e di queste con i cittadini e le imprese;

  • Basi dati condivise e Open Data

Le basi di dati rappresentano uno degli aspetti chiave delle strategie ICT, in quanto infrastrutture fondamentali per supportare interazioni tra pubbliche amministrazioni, tra queste e i privati. Si tratta di fonti affidabili e ufficiali di dati delle pubbliche amministrazioni che costituiscono il fondamento per la costruzione di servizi pubblici.

In continuità con il precedente Piano Triennale, si conferma l’importanza di dare seguito all’adozione del protocollo, che prevede, il popolamento del Catalogo nazionale dati.gov.it, nel quale sono documentati i dati aperti resi disponibili dalle amministrazioni.
In linea con quanto sta avvenendo a livello internazionale, occorre anche promuovere l’effettivo riutilizzo dei dati per lo sviluppo di nuovi servizi per cittadini e imprese e valutandone gli impatti a livello economico e sociale.

Qualità dei servizi

Il primo obiettivo del piano è semplificare, semplificare, semplificare! Così letteralmente esplicitato. La semplificazione porta con sé un bisogno di riorganizzazione dei processi. Riorganizzare e ristrutturare i processi intra e inter amministrazione è compito di chi sovrintende a tali processi, il quale deve avere una solida consapevolezza delle opportunità che in questo senso il digitale offre. A questo proposito, il redattore del piano, si preoccupa anche di rassicurarci affermando che “Le soluzioni sono meno complesse di quanto sembra ed esistono molte buone pratiche da prendere ad esempio”

Il piano riporta quanto ribadito dal CAD sulla centralità dei diritti del cittadino nella fruizione dei servizi digitali della PA. Il servizio digitale, come diritto, deve essere garantito e ne deve essere agevolato l’utilizzo. Una crescente facilità nell’accesso e un incremento dell’efficienza dei processi sottostanti (attenzione all’efficienza del back office nella progettazione dei servizi online!) devono condurre il cittadino a preferire il canale online rispetto a quello analogico. L’unico mezzo efficace per garantire la qualità dei servizi è l’approccio ai progetti previsto dal Desing dei servizi. Qui il piano non fa che ribadire i principi chiave già perfettamente declinati in passato e per i quali ha messo a disposizione anche moltissime risorse pratiche nel portale Designers.Italia (di cui ho ampiamente descritto i contenuti).

In estrema sintesi il processo di realizzazione di un servizio deve prevedere:

  • L’analisi delle esigenze dei cittadini e delle imprese come punto di partenza per l’individuazione e la realizzazione di servizi digitali moderni e innovativi (servizi di front office);
  • La riprogettazione dei processi interni e la razionalizzazione di infrastrutture e i servizi utilizzati dall’ente per non creare soluzione di continuità con i servizi esposti (servizi di back office);

Considerazioni finali e note di indirizzo

L’ultima parte del piano è dedicata all’esposizione dei risultati della Rilevazione sulla spesa ICT nella PA che, come per la scorsa edizione, hanno accompagnato la stesura.

Uno degli obiettivi del lavoro è indirizzare gli investimenti del settore pubblico, fornendo indicazioni, secondo le linee guida del Governo, per lo snellimento dei procedimenti burocratici, la maggiore trasparenza dei processi amministrativi, la maggiore efficienza nell’erogazione dei servizi pubblici

In attesa delle consuntivazioni e della possibilità di verificare se l’obiettivo di risparmio complessivo risulterà conseguito, le indicazioni contenute nel Piano Triennale tracciano la strada per la riqualificazione della spesa rispetto alla tipologia e all’ottimizzazione rispetto ai canali di acquisto.

L’insieme di amministrazioni che hanno composto il panel è rappresentato da:

  • 19 Amministrazioni Centrali (Ministeri, Agenzie fiscali, INPS, INAIL e ACI) – PA centrali.
  • 21 Amministrazioni Regionali e Province Autonome – Regioni.
  • 14 Città Metropolitane – PA locale.
  • 14 Comuni capoluogo delle Città Metropolitane (sopra i 150.000 abitanti) – PA locale.

distribuite su tutto il territorio nazionale.

Il lavoro fornisce un report ricco sulla spesa e sul personale impiegato e può essere fonte di analisi su diversi piani. Tutti gli andamenti analizzati sono suddivisi anche per amministrazioni centrali, regionali e locali e chiude con un focus sul procurement pubblico e il ruolo delle Centrali di Committenza. Vale la pena una lettura anche solo per un quadro generale degli andamenti e delle tendenze l’esposizione grafica aiuta la lettura delle dimensioni analizzate.Il capitolo chiude con un set di indicazioni di sintesi per le Pubbliche amministrazioni per ognuno dei punti trattati nel capitolo precedente con un link di rimando al corrispondente paragrafo di dettaglio. Il capitolo 13 è in sostanza un manuale in senso letterale, da tenere a portata di mano, per i progetti di trasformazione digitale che funziona anche da strumento di navigazione nel piano.

Conclusioni

Volendo concludere queste prime osservazioni direi che i contenuti sono molti e di qualità. Lo scenario e gli attori coinvolti sono chiari così come sono chiari i ruoli di ognuno, per dirlo esplicitamente non avvertiamo sovrapposizioni tra Agid, commissario, organismi di indirizzo politico.

La strategia è coerente con quanto fatto fino ad ora è ben esposta e supportata da progetti concreti,  (Developers.italia e i progetti nazionali, Designer.italia e i KIT per il Design, Agid per linee guida, documenti operativi, strumenti di monitoraggio e cataloghi…). Le scelte architetturali sono attuali e in linea con le tendenze dei player di mercato di alto profilo. Un operatore attrezzato per approcciare progetti pubblici coerenti con il piano è senz’altro un attore qualificato nel mercato IT.

Resta un’oggettiva difficoltà per le amministrazioni periferiche ad affrontare il salto culturale e tecnologico. Non possiamo riporre troppa speranza in una figura come il Responsabile della Transizione perché non ci possiamo aspettare che in ogni ente ci possa essere una persona che racchiuda tutte le competenze richieste e le capacità di leadership necessarie per trascinare un’organizzazione complessa come una amministrazione in una trasformazione a volte radicale.

A questi comunque ci rivolgiamo, con questo primo commento per dire che il piano oltre a descrivere una strategia riassume e ordina le normative, le tantissime risorse del Team e di Agid e rappresenta uno strumento efficace e un buon riferimento da tenere a portata di mano nell’adempimento della propria funzione e responsabilità.

Una suggestione che mi ha lasciato questo documento alla prima lettura è che trasmetta la grandezza e l’ambizione di un progetto di trasformazione del paese, in chiave di efficienza, vicinanza al cittadino, trasparenza, contenimento degli sprechi, modernizzazione del rapporto cittadino/amministrazione. Traspare la voglia di rincorsa ai nostri partner europei sulla strada della digitalizzazione pilastro fondamentale per i paesi dell’unione Europea e fattore abilitante per la crescita e il miglioramento della qualità della vita.

L’Europa intende migliorare l’accesso online ai beni e servizi in tutta l’unione per i consumatori e le imprese, al fine di abbattere le barriere e creare un contesto favorevole affinché le reti e i servizi digitali possano svilupparsi massimizzare il potenziale di crescita dell’economia digitale europea per rafforzare la competitività industriale e nel miglioramento dei servizi pubblici, dell’inclusione e delle competenze e con il piano l’Italia raccoglie la sfida.

Come bene esplicita la mappa del modello strategico rappresentata in apertura il piano racchiude contenuti eterogenei, spazia da dettagli architetturali, prescrizioni tecniche, strumenti e progetti concreti messi a disposizione delle PA. Un grandissimo raggio d’azione e non può essere diversamente visto che parlare di trasformazione digitale significa parlare di un approccio che ha implicazioni in molti ambiti. Sono necessarie scelte tecnologiche precise e consapevoli, strategie lungimiranti, piattaforme abilitanti e competenze manageriali, dimestichezza con gli approcci del Design.

Anche se sicuramente all’interno delle 20.000 amministrazioni pubbliche non troveremo risorse e persone per poter seguire letteralmente tutte le prescrizioni del Piano è importante capirne la prospettiva e iniziare la razionalizzazione del proprio sistema approfittando degli strumenti e seguendone le indicazioni.

Concludo sottolineando che, non per cieco ottimismo, ma come esercizio consapevole, ho cercato qui di raccogliere quanto di buono ho riscontrato, primo, perché è scontato che tutto è perfettibile e nulla è perfetto per definizione e pensando all’immediata utilità preferisco raccogliere quello che trovo condivisibile. Secondo, ci sono punti di vista e interessi particolari che influenzano il giudizio e quindi non esiste per natura qualcosa di assolutamente giusto o assolutamente sbagliato e il lavoro del Team non fa eccezione, muovendosi peraltro in un terreno dove la mediazione non è scontata tra interessi di operatori, fornitori, enti nazionali, regionali o locali e tra giudizi politici ed equilibri tra valutazioni tecniche, pratiche o idealistiche.

Mi aspetto, quindi, nei prossimi giorni commenti e critiche dai diversi portatori di interesse, ma, mia intenzione resta cercare di supportare le persone coinvolte nel processo di trasformazione perché possano trarre il maggior vantaggio possibile da un documento di indirizzo comunque ricco e lungimirante.

In ogni caso, per chi avesse consigli critiche o opinioni da esprimere, in perfetto stile “digital”, il piano è un documento in divenire, collaborativo e aperto che offre strumenti e modalità per la partecipazione attiva. Se avete qualcosa da dire, quindi, fatevi avanti.

Ci muoveremo lentamente ma se lo facciamo sulla strada giusta andremo comunque sempre avanti e non saremo costretti a tornare indietro e magari scaleremo qualche posto delle famigerate classifiche europee.

Buon lavoro a tutti gli attori della trasformazione digitale del paese.

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