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il caso

PA digitale, così ci è riuscita Dubai: la lezione per l’Italia

Fare la copia informatica di servizi esistenti non vuol dire digitalizzare. Una vera trasformazione della PA si realizza solo con servizi smart e ha bisogno di una leadership forte e dell’automatizzazione dei processi interni. In Italia serve un approccio totalmente nuovo e molto si potrebbe imparare guardando a Dubai

01 Nov 2018

Pietro Marchionni

Big Data Platforms Architect e Blockchain Architect per Dubai Smart City

Dubai Smart City

La digitalizzazione della PA in Italia si scontra quotidianamente con processi disegnati prima dell’avvento del digitale e con approcci alla trasformazione che guardano più all’implementazione tecnica che a fornire un servizio semplice ai cittadini.

Guardando la stessa trasformazione in una nazione digitalmente avanzata come gli Emirati Arabi (in particolare Dubai) possiamo trovare una via italiana alla trasformazione della Pubblica Amministrazione attraverso la realizzazione di ‘Servizi Smart’ che siano veri servizi digitali e non mere copie informatiche di servizi esistenti.

Lo stato della PA italiana e un confronto con Dubai

La digitalizzazione della PA è chiaramente un processo complesso e graduale, che deve oltretutto affrontare ostacoli di varie tipologie, quali un livello di cultura digitale basso nei dipendenti pubblici e processi preesistenti basati sul cartaceo dove tutti gli interlocutori coinvolti (inclusi i cittadini molte volte) si aspettano di ricevere un documento fisico come risultato del processo.

Nazioni come l’Italia partono svantaggiate in quanto le situazioni predette sono presenti dovunque all’interno dell’amministrazione, mentre esistono nazioni di nuova costituzione dove queste difficoltà non sono presenti e dove il processo di trasformazione trova meno vincoli.

Vediamo come una nazione ‘nuova’ come gli Emirati Arabi Uniti, in particolare Dubai (essendo una federazione ogni stato ha ampio spazio di manovra nella realizzazione dei servizi pubblici) ha seguito questo processo, evidenziando chiari elementi differenzianti che possano essere utilizzati per migliorare lo stesso processo in casa nostra.

Avendo contribuito per quasi 9 anni al processo di digitalizzazione del piccolo ma ricco emirato, facendo anche da responsabile della valutazione sull’m-government del programma federale di eccellenza della PA (SKGEP) ritengo interessante il confronto in modo da comprendere a fondo le differenze ed a volte anche i vantaggi insiti in uno o l’altro sistema pubblico.

Il Survey del 2018 delle Nazioni Unite sull’E-Government ci trova in 24esima posizione, 3 posizioni dietro l’UAE,  mentre nel 2016 l’Italia era 7 posizioni davanti al piccolo emirato, tenendo conto che in questo survey viene presa l’intera federazione (UAE) dove coesistono eccellenze come Dubai ma anche situazioni più arretrate.

D’altra parte il World Competitiveness Ranking 2018 (IMD) mette l’UAE in settima posizione ed in quarta come efficienza nel governo, mentre l’italia è in quarantaduesima posizione.

Le differenze politiche e sociali tra Italia e Dubai

Bisogna a questo punto fare una analisi preliminare sulle differenze politiche e sociali al fine di evitare confronti sbilanciati.

Dubai, essendo un ‘Emirato’, è in pratica un regno dove esiste una famiglia reale ed uno Sceicco (H.H. Sheikh Mohammed bin Rashid Al Maktoum) che tiene le redini dell’intero regno e ne promulga e firma le leggi. Naturalmente questa forma di governo costituisce una differenza importante rispetto ad una repubblica parlamentare come quella Italiana.

L’altra differenza che si deve considerare è che a Dubai il 90% della popolazione è composta da immigrati (expats) cosa che è completamente ribaltata rispetto all’Italia. In questo contesto c’è un’ampia divisione nel mercato del lavoro, infatti gli Emiratini (locals, Emiratis) lavorano principalmente per la pubblica amministrazione oppure guidano aziende locali mentre hanno ruoli marginali in aziende possedute da expats oppure in multinazionali aventi una sede per la gestione del business locale. Comunque la popolazione ha un’età media molto bassa rispetto all’Italia ed allo stesso tempo un’educazione internazionale sia per la realtà delle scuole locali (la maggioranza è privata e con curriculum internazionale USA-GB) che per l’abitudine di mandare i figli a studiare in università occidentali.

La trasformazione della PA a Dubai: questione di leadership

La pubblica amministrazione a Dubai ha seguito un processo che praticamente è partito direttamente dall’e-government per poi passare velocemente all’m-government.

Come anche accade in Italia, parte dell’e-government è stato implementato come copia banale del processo cartaceo ed a volte solo come processo aggiuntivo: ricordo ancora che per il mio visto (fornito da una delle free zone locali) ho dovuto fornire tutti i documenti, incluse le foto, in formato digitale, per poi trovarmi a fornire le stesse obbligatoriamente in forma cartacea!

Il cambio di marcia è stato la spinta fortissima della leadership verso il “mobile first”: tutti gli enti pubblici sono stati obbligati a passare velocemente all’m-government e a garantire l’accesso a tutte le funzioni via cellulare prima di tutto.

Anche questo processo ha avuto lo stesso approccio dell’e-government, infatti i primi RFQ (Request for Quotation) prevedevano la trasformazione 1-1 dei servizi e-gov nei servizi m-gov, con la conseguente creazione di app inutilizzabili che prevedevano decine di servizi con form impossibili da riempire da un cellulare.

La paziente ma decisa spinta della leadership è stata aiutata dai programmi di eccellenza e dai premi per la digitalizzazione dove ogni ente pubblico ha gareggiato per essere premiato o per primeggiare di fronte allo sceicco. Durante la fiera più importante di Dubai (Gitex) il figlio dello sceicco (Crown Prince) gira ogni padiglione assistendo alle dimostrazioni dei vari enti pubblici, questo dà una fortissima spinta allo sviluppo dei servizi in quanto non mostrare una novità in tal caso crea un problema al management che è nominato direttamente dalla famiglia reale.

E’ chiara la differenza con l’Italia dove, a parte annunci mediatici, viene data pochissima attenzione a questo processo ed ai risultati.

PA digitale, quanto pesa la mancanza di spinta del Governo

Diamo quindi evidenza di un primo chiaro punto cruciale in questo processo: la mancanza di spinta e di accompagnamento dal governo verso le Pubbliche Amministrazioni nel processo di digitalizzazione

Guardiamo nel dettaglio ad alcuni servizi pubblici, come vengono definiti e come vengono erogati.

Iniziando dalla carta di identità, negli Emirati esistono solo carte elettroniche e vengono fornite ad ogni residente dalla nascita. Questa carta può essere utilizzata in tutti i servizi pubblici come identificazione sia fisica che digitale: infatti esistono lettori appositi forniti alle amministrazioni, alle banche ed alle utilities (elettricità, acqua, etc) che permettono di caricare automaticamente tutti i dati del possessore della carta al momento della sottoscrizione del servizio senza dover passare per un processo manuale. La nostra CIE è praticamente una copia in formato plastico della vecchia carta e non è utilizzabile in forma digitale praticamente in nessun servizio pubblico.

A Dubai esiste quindi MyID, un servizio che potrebbe essere paragonato a Spid, se non fosse che però ha una connessione diretta alla carta di identità digitale in modo che i due servizi operino come uno solo, una cosa che in Italia sembra impossibile!

D’altro canto, sia la carta d’identità che altre carte (come la patente) vengono fornite e rispedite automaticamente alla scadenza cosa che in Italia non si capisce perché non sia possibile: per quale motivo si deve richiedere il codice fiscale/carta sanitaria di un nuovo nato? Non sarebbe meglio spedirla alla nascita?

Uno dei servizi innovativi che ho sviluppato (in questo caso ad Abu Dhabi) prevede all’atto della nascita una registrazione automatica su una blockchain all’Health Authority ed una conseguente attivazione di un processo che prevede l’emissione automatica di tutti i documenti (carta d’identità, nuovo stato di famiglia, certificato di nascita, etc) che poi vengono spediti a casa con un pacco di benvenuto al nuovo nato da parte del governo. Tali documenti sono poi registrati nella blockchain per uso interno ad altre amministrazioni pubbliche.

Non servizi complessi ma automatizzazione dei processi

Da qui si evidenziano due punti di supporto al cittadino da parte della PA:

  • documenti obbligatori non devono essere richiesti dal cittadino ma automaticamente inviati dalla PA al momento della nascita o al rinnovo (a meno di documenti dove la presenza fisica è ritenuta legalmente necessaria);
  • in base anche al principio Europeo del ‘Once Only’, una volta che un documento viene ‘emesso’ deve essere disponibile, su richiesta del cittadino, ad altre PA senza che questi debba provvedere ad emetterne una copia o mostrare l’originale.

Questi 2 elementi sono cruciali per la digitalizzazione della PA, infatti non necessitano di un’interfaccia complessa tra cittadino e amministrazione ma semplificano l’interazione tra i due indipendentemente dall’età e dalle capacità tecniche del cittadino, cosa che è molto importante in una nazione dove più del 30% della popolazione è sopra i 50 anni.

Difatti il vero principio della digitalizzazione non è quello di implementare servizi complessi da utilizzare creando così barriere di accesso, quindi creando portali, app, etc, ma fondamentalmente è quello di automatizzare processi interni alla PA riducendo al minimo le azioni che il cittadino deve intraprendere per usufruire di tali servizi.

Questo evidenzia però una complessità della PA in Italia, cioè la decentralizzazione amministrativa che storicamente invece che migliorare i servizi ha aumentato i costi (avendo molte amministrazioni che sviluppano in modo diverso lo stesso servizio) e creato una divisione tra chi li ha sviluppati in modo adeguato e chi no.

La soluzione non è certo la centralizzazione ma l’utilizzo in modo decentralizzato/distribuito di soluzioni sviluppate o centralmente o scelte tra le migliori tra quelle operanti (cioè un vero riuso del software sviluppato dalla PA).

Smart Dubai

Un processo del genere sta avvenendo anche a Dubai dopo la nascita di Smart Dubai Office un’entità il cui compito è quello di traghettare Dubai verso l’orizzonte della smart city dove tutti i sistemi sono finalmente integrati. Dentro Smart Dubai sono poi confluiti enti come Smart Dubai Government avente una guida tecnica degli sviluppi di Smart Dubai e Dubai Data Establishment  il cui compito è quello di ‘unificare’ i dati dei servizi governativi in modo da creare servizi sempre più’ integrati e inclusivi.

Chi scrive ha partecipato all’architettura dell’intero sistema di Smart Dubai il cui primo step è rappresentato da Dubai Pulse, un enorme contenitore di dati (aperti e non) basato su sistemi di Big Data, il cui obiettivo al cittadino è quello di fornire il solito sistema di Open Data, mentre l’obiettivo principale è quello di fornire alle Pubbliche Amministrazioni locali, attraverso un accesso riservato, un modo per accedere a dati di tutte le altre amministrazioni al fine di migliorare i propri servizi.

Smart Dubai si è poi evoluto da un servizio strutturato come HUB centrale rappresentato da Dubai Pulse in un servizio che promuove la decentralizzazione e l’innovazione attraverso tecnologie come la Blockchain e l’Intelligenza Artificiale in modo da bilanciare la necessità della condivisione di informazioni tra enti pubblici con la necessità di garantire l’indipendenza funzionale ed operativa.

In Italia una funzione del genere potrebbe essere gestita da AgID.

Un chiaro mandato politico per un digitale di tutti

Da qui si evidenziano due punti critici nel processo attuale della trasformazione della PA:

Un processo efficace deve partire da un chiaro mandato politico che permetta di superare le divisioni interne della PA dove i servizi digitali sono considerati come ‘proprietà di un singolo ente pubblico invece che servizi ad uso comune e di proprietà del governo (e perciò del cittadino)

In questo caso si può prendere esempio dalla Data Law di Dubai che in poche parole definisce che i dati di un ente pubblico (esempio: Ministero delle finanze) non sono proprietà dell’ente stesso ma sono proprietà del governo. In questo modo i dati devono essere obbligatoriamente condivisi, secondo regole ben precise descritte nel Dubai Data Manual.

Questo taglia la testa a qualsiasi approccio di chiusura in quanto l’ente pubblico solamente gestisce i dati e i servizi per conto del governo.

Un nuovo approccio alla trasformazione della PA in Italia

Partendo dalle esperienze maturate a Dubai come in altre nazioni più ‘digitalmente’ avanzate, l’Italia potrebbe fare un salto di qualità muovendosi direttamente verso nuovi approcci definiti sia a livello Europeo sia basati sulle esperienze di successo come quelle di Dubai.

I quattro pilastri fondamentali (che chiamiamo Servizi Trasversali) di una qualsiasi trasformazione digitale  sono i seguenti:

  • Un sistema di Identità Digitale unico e certificato che permetta ai cittadini di avere un accesso semplice ai servizi pubblici digitali. L’Identità Digitale non deve essere richiesta dal cittadino ma fornita contestualmente all’emissione/rinnovo dell’identità fisica.
  • Un sistema di pagamento dei servizi pubblici unico ed integrato che permetta il pagamento 1-click degli importi dovuti alla PA.
  • Un sistema di gestione dei documenti del cittadino distribuito e sicuro che:
    • Nel suo aspetto pubblico sia nel pieno controllo del cittadino (vedi GDPR) con accesso basato sul sistema di identità digitale
    • Nel suo aspetto di condivisione nella PA sia sicuro e aperto, in modo da supportare il principio Europeo del ‘Once Only’ ed il principio per cui i dati pubblici non sono proprietà esclusiva dell’ente che li genera ma ne sono la sua responsabilità
    • Nel suo aspetto gestionale sia completamente dematerializzato.
  • Un sistema di gestione dei dati della pubblica amministrazione che permetta ad ogni amministrazione di avere un accesso semplice ed immediato a tutti i dati generati da altre amministrazioni necessari alla fornitura dei servizi di cui è responsabile.

Sopra questi Servizi Trasversali, il cui uso deve essere mandatorio per tutti gli enti pubblici e dove adeguato anche ad aziende private, si deve costruire un processo di trasformazione basato sul principio per cui il cittadino:

  • Non deve richiedere esplicitamente nessun documento che sia obbligatorio da parte della Pubblica Amministrazione (a meno di documenti un cui è richiesta di legge la presenza fisica) ma tale documento deve essere reso disponibile automaticamente in forma dematerializzata e, solo su esplicita richiesta, in forma cartacea.
  • L’unico documento emesso dalla PA necessario a richiedere un qualsiasi servizio della PA stessa, che debba essere presentato dal cittadino, è il documento di identità (fisico se il servizio è allo sportello oppure digitale).  E’ compito della PA recuperare da altre PA altri documenti e/o informazioni necessarie a completare il servizio.
  • In caso di servizi non emessi dalla PA (es. Servizi di fornitura elettrica), il cittadino dovrà poter fornire all’azienda richiedente tutta la documentazione in forma dematerializzata previa identificazione (fisica o digitale) attraverso funzioni erogate dalla PA.

Mentre i servizi digitali che implementano i pilastri devono essere realizzati centralmente, i servizi specifici al cittadino o alle imprese (che chiamiamo Servizi Verticali) vengono realizzati in modo decentralizzato dall’ente preposto.

Processo attuale vs. processo smart

Si può fare un esempio prendendo un processo esistente e definire come dovrebbe essere implementato se fosse un Sevizio Smart: parliamo del ‘Rinnovo del passaporto online’.

Servizio Attuale:

  • L’utente ‘digitale’ deve navigare sul sito www.passaportionline.poliziadistato.it e registrarsi riempiendo una lunga form dove vengono richiesti dati come ‘Data di Nascita’, Codice fiscale, luogo di nascita, etc.
  • Effettuata la registrazione si deve prenotare uno slot per un appuntamento fisico.
  • Viene mandata via mail una conferma con in attachment un PDF parzialmente pre-compilato (neanche compilato con tutte le informazioni della registrazione).
  • All’appuntamento vengono richiesti i seguenti documenti fisici:
    • Documento di identità e ‘fotocopia dello stesso’
    • Fotografie
    • Versamento di un importo ‘esclusivamente via bollettino postale’
    • Contributo amministrativo in contrassegno telematico acquistabile in tabaccheria

Notiamo immediatamente delle contraddizioni:

  • il processo ‘online’ non è assolutamente online, a meno della prenotazione che viene effettuata online.
  • Si richiedono ‘fotocopie’ di documenti, in pratica anche con una CIE si richiedono documenti non dematerializzati
  • Si richiedono pagamenti obbligatoriamente non telematici (il telematico in tabaccheria/valori bollati non è telematico!)

In pratica il cittadino deve prima andare online, poi alla posta per pagare un bollettino, poi in tabaccheria/valori bollati e poi finalmente all’ufficio preposto per l’emissione del documento.

Un servizio Smart dovrebbe essere così implementato:

  • L’utente ‘digitale’ deve navigare sul sito www.passaportionline.poliziadistato.it ed effettuare il login con la sua Identità digitale.
  • Al cittadino, subito dopo il login, viene proposta una sequenza di possibili appuntamenti disponibili dove potrà scegliere la data opportuna.
  • Alla scelta della data viene richiesto un pagamento online per l’intero importo. È compito dell’amministrazione provvedere alla suddivisione per legge.
  • Una volta completato il pagamento l’appuntamento viene confermato e nessun documento/informazione ulteriore viene richiesta.
  • I documenti richiesti all’appuntamento fisico devono essere solo la carta di identità e le foto originali, in quanto le restanti informazioni e la conferma dei pagamenti devono essere ottenute digitalmente.

In pratica il cittadino non fa che andare allo sportello e con la sua identità ottenere immediatamente conferma del completamento del processo: questo semplifica anche il lavoro dell’operatore allo sportello che non deve fare altro che verificare l’identità del richiedente.

Un processo Smart è un risparmio per il cittadino ed anche per la Pubblica Amministrazione!

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