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Direttore responsabile Alessandro Longo

FREEDOM OF INFORMATION ACT

Foia inglese: le PA a completa disposizione dei cittadini per qualunque richiesta

di Francesco Addante, consulente trasparenza e Anticorruzione

16 Feb 2017

16 febbraio 2017

Nel Regno Unito ogni autentico tentativo di descrivere le informazioni sarà ritenuto sufficiente a far scattare il diritto alla conoscenza, motivo per cui qualsiasi lettera o e-mail ad un’autorità pubblica per chiedere accesso è ritenuta giuridicamente valida quale richiesta di informazioni protocollata ai sensi del FOIA, così come una semplice domanda. Essa non si può rifiutare anche se la descrizione non è chiara, troppo ampia o irragionevole.

Il FOIA (e le EIR, le Regole sull’Informazione Ambientale), nel Regno Unito, non si limita ai documenti ufficiali ma si applica a tutte le informazioni registrate e conservate da o per conto di un un’amministrazione pubblica, compresi documenti cartacei (anche le bozze), e-mail, note, informazioni memorizzate sul computer, cassette audio e video, (registrazioni di conversazioni  telefoniche e video) micro-fiches, mappe, fotografie, note scritte a mano o qualsiasi altra forma di informazione registrata. Sono di dominio pubblico persino, le lettere che si ricevono dai cittadini, se non vi è una buona ragione per non rilasciarle. Invece, le informazioni non descritte, note ai funzionari ma non registrate, non sono previste dalla legge. Un tipologia molto vasta il cui solo limite sembra essere rappresentato dal fatto che non si possano invece fornire informazioni rilevanti  che  le P.A. non abbiano detenuto in forma registrata, tanto che le linee guida stabiliscono che le ricerche necessarie a fornire un riscontro devono essere convogliate solo su queste.

La P.A. prima di concludere che non detiene alcuna delle informazioni registrate deve assicurarsi (dimostrandolo in caso di ricorso all’ICO) di avere effettuato ricerche adeguate, di essere stata correttamente indirizzata e che quindi non esistono ragioni convincenti per agire diversamente.  Le buone pratiche nei codici di comportamento forniscono un guida essenziale.

Il FOIA inglese è molto esplicito ma se analizziamo bene, in realtà tali definizioni rientrano quasi  in quelle italiane di “documento amministrativo” e “informatico”.

L.241/1990 Art. 22 c.1 let “d)” “documento amministrativo“, ogni  rappresentazione  grafica, fotocinematografica, elettromagnetica o di qualunque altra specie del contenuto di atti, anche interni o  non  relativi  ad  uno  specifico procedimento, detenuti da una pubblica amministrazione e  concernenti attività  di  pubblico  interesse,  indipendentemente  dalla  natura pubblicistica o privatistica della loro disciplina sostanziale

CAD Art. 1 let “p)”  “documento informatico”: il documento elettronico che contiene la rappresentazione informatica di atti, fatti o dati  giuridicamente rilevanti

L’età delle informazioni è irrilevante. I diritti si applicano alle informazioni registrate in qualsiasi momento, incluse quelle ottenute prima che il FOIA o le EIR entrassero in vigore.
Il FOIA inglese prevede alcuni requisiti specifici in caso di dataset che una P.A. potrebbe detenere in formato elettronico e definiti generalmente come “meta-dati” (quelli che si trovano nelle proprietà di un documento elettronico come l’autore e la data di redazione). Dati che anche se non rientrano tra quelle informazioni che possiede in modo registrato l’Ente è comunque tenuto a rilasciare. Si dovrebbero trattare allo stesso modo le “meta-richieste”, ossia le richieste di informazioni registrate sulla gestione delle precedenti istanze di accesso.

Open Data e Riutilizzo

In Italia, secondo il Codice dell’Amministrazione Digitale e confermato dal FOIA, tutti i “dati e i documenti che le amministrazioni titolari pubblicano, con qualsiasi modalità, senza l’espressa adozione di una licenza”, si intendono rilasciati come dati di tipo aperto (ad eccezione dei casi in cui la pubblicazione riguardi dati personali). Nel paese anglosassone, invece, tranne nell’ipotesi di rilascio gratuito di dati sotto ‘Open Government License”, nella maggior parte dei casi,  il riutilizzo delle informazioni, rilasciate ai sensi del FOIA inglese, è trattato secondo le disposizioni del RPSI (Regolamento dell’informazione del Settore pubblico).  Trattasi di dati che devono essere resi disponibili per il “riutilizzo su richiesta”.

Il RPSI si applica alla maggior parte ma non a tutte le autorità pubbliche: ad esempio, non riguarda, in generale, le Università, al contrario, invece, delle Biblioteche, di Musei e Archivi che comunque non hanno discrezionalità nel consentire il riutilizzo. Per gli enti pubblici che non sono soggetti al RPSI, sono previste alcune disposizioni nel FOIA circa il riutilizzo, ma si applicano solo ad un tipo di informazioni e in tale circostanza si dovrebbe concordare un costo che è disciplinato dallo stesso Freedom of Information Act in modo differente dal RPSI. Inoltre, la legge sulla Libertà dell’informazione non interferisce con il diritto d’autore e i diritti di proprietà intellettuale che danno ai legittimi proprietari il diritto di proteggere il loro lavoro originale contro lo sfruttamento commerciale da parte di altri. Se qualcuno desidera riutilizzare le informazioni del settore pubblico a fini commerciali, dovrebbe presentare una domanda ai sensi del RPSI per ottenere una licenza che ne permette, alle condizioni stabilite e non gratuite, il riutilizzo. Le disposizioni del RPSI si applicano alle informazioni di cui l’Ente pubblico possiede i diritti di proprietà intellettuale, ma in genere non si applicano alle informazioni che sono esenti dalla divulgazione ai sensi del FOIA o dell’EIR. Inoltre, l’ICO non ha alcun potere di regolamentare il copyright o il riutilizzo delle informazioni.

Le modalità della richiesta e l’assistenza che devono prestare le P.a.

Chiunque può inoltrare una richiesta di informazioni e questo vale per il mondo intero, ossia non si deve essere necessariamente cittadini o residenti nel Regno Unito.
Le linee guida italiane in consultazione sembrano confermare lo stesso principio (e forse estenderlo) nel chiarire che può esercitare il diritto all’accesso civico chiunque anche indipendentemente dall’essere cittadino italiano o residente nel territorio dello Stato

La richiesta può essere presentata anche da organizzazioni, ad esempio da una testata giornalistica, un comitato, una società, o da una persona per conto di un’altra, come ad esempio un avvocato per conto di un cliente. Persino i dipendenti di una pubblica amministrazione possono inoltrare richieste al proprio datore di lavoro, anche se una buona comunicazione interna e rapporti con il personale normalmente dovrebbe evitare tale evenienza.
La divulgazione ai sensi della Libertà di informazione  si rivolge ‘al mondo intero’. Tuttavia, a sua discrezione, la P.A. può limitare il rilascio di informazioni ad un individuo o ad un gruppo specifico al di fuori delle disposizioni del FOIA.

Nella maggior parte dei casi, la procedura di richiesta delle informazioni o per contestare un rifiuto, se si utilizza il FOIA o le EIR, è lo stesso ma  può essere leggermente differente a seconda che si tratti del Regno Unito o della Scozia. E’ sicuramente diverso se si presenta domanda per ottenere delle informazioni personali ai sensi della legge sulla protezione dati.

A partire dal 1 gennaio 2005, una richiesta di informazioni ai sensi della legge sulla libertà d’informazione per essere ritenuta giuridicamente valida  deve essere presentata in forma scritta: una lettera, e-mail o fax sono mezzi validi. Per gli stessi motivi sono accettate anche le richieste inoltrate  via web, o anche su siti di social networking come Facebook o Twitter, se la P.A. interpellata li utilizza.
Una richiesta ai sensi del FOIA scozzese può essere trasmessa anche in diverso formato permanente, come un nastro audio o un video. Una richiesta a un ente scozzese tramite segreteria telefonica è altrettanto valida. La risposta dell’ente avrebbe dovuto già essere conforme alla legge vigente, prima ancora che questa diventasse di ampio dominio pubblico.
Una richiesta in base alle EIR può essere presentata in qualsiasi formato. Una richiesta orale fatta di persona o per telefono o tramite segreteria telefonica sarà ritenuta valida ma in questo caso può essere opportuno avere una conferma per iscritto, al fine di evitare possibili malintesi.

Un requisito legale indispensabile a ritenere una richiesta di accesso valida sia ai sensi del FOIA che dell’EIR è l’indicazione del proprio indirizzo e nominativo. Le P.A. non sono tenute a verificare l’identità del richiedente, tuttavia,  possono decidere di farlo se è chiaro che lo stesso sta utilizzando uno pseudonimo o se ci sono motivi legittimi per rifiutare la sua richiesta e si sospetta che sta cercando di evitare che ciò accada, ad esempio perché l’istanza è vessatoria o ripetuta.
L’indirizzo può essere un indirizzo e-mail, anche se un indirizzo postale fisico nel caso si desidera ricevere del materiale per posta tradizionale. L’indicazione del numero di telefono può accelerare la procedura nel caso in cui l’Ente ha bisogno di ricontattare il richiedente.

Anche se riferirsi ad una legge sbagliata non comporta limiti al diritto di ricerca e’ suggeribile far rilevare che si sta presentando una richiesta ai sensi del FOIA o dell’EIR (o ad entrambe se l’istanza riguarda tutte e due). In questo modo si  ricorderà ai funzionari che bisogna rispettare una precisa procedura soprattutto perché le EIR garantiscono maggiori diritti rispetto al FOIA.

L’utente dovrà specificare il formato in cui si desiderano le informazioni. È possibile preferirle in fotocopia o a stampa, via e-mail o su dischetto, averle in forma sintetica, voler ispezionare gli archivi di persona, o, se il tempo è breve, per telefono. I richiedenti hanno il diritto di consultare più di un formato: per esempio, possono controllare di persona gli archivi e poi richiedere delle fotocopie. L’ente è tenuto a rispettare le preferenze, purché siano ragionevoli. Se non lo sono, per esempio perché potrebbero comportare troppo lavoro, l’Ente ha diritto di fornire le informazioni in un altro formato accettabile. La P.A. può chiedere un pagamento a fronte dei costi di duplicazione delle informazioni nel formato preferito dall’utente (la P.A. dovrebbe verificare la richiesta iniziale per individuare eventuali preferenze prima di rispondere che potrebbe consistere, ad esempio, in un dataset in forma riutilizzabile anziché una semplice email), anche se non diverso dal formato originale. L’ente quindi dovrebbe anticipare la spesa, spiegando i costi e chiedendo preventivamente la disponibilità a pagare.

I richiedenti devono indirizzare le loro istanze alle autorità pubblica che ritengono possano avere le informazioni, possibilmente al Responsabile FOIA che dovrebbe essere indicato nella schema di pubblicazione del sito, o possono contattare direttamente, anche tramite telefono, il funzionario incaricato della propria richiesta, qualora lo si conosca, in alternativa al Ministro competente, al Direttore Responsabile o anche all’addetto stampa se si è giornalisti. La P.A. che riceve la richiesta è responsabile del responso.  Per una maggiore facilità di riscontro, l’ICO consiglia di fornire al richiedente i recapiti di chi (post holder) detiene le informazioni specifiche perché si tratta di figure che possono facilmente accedere a quanto richiesto, interessando tali dati la loro attività abituale ed essendo gli stessi responsabili dell’elaborazione e dell’aggiornamento di ciò che si pubblica.  La P.A. non  può ignorare o rifiutare una richiesta semplicemente perché si rivolge ad un membro del personale non incaricato al riscontro. Le richieste non devono essere inviate all’ICO, a meno che il richiedente intenda avere informazioni che quest’ultima detiene.

In Italia, il FOIA appena approvato, prevede, quasi allo stesso modo, ma alternativamente, che a rispondere, in prima istanza (in caso di riesame provvede il Responsabile della Trasparenza come già faceva per i dati obbligatori), alle richieste di accesso civico in riscontro alle richieste di dati aggiuntivi, rispetto  a quelli a pubblicazione obbligatoria, sia l’URP, un ufficio appositamente incaricato, o chi detiene il dato richiesto.

Le linee guida inglesi suggeriscono agli utenti di chiedere informazioni specifiche su un particolare argomento restringendo il campo di ricerca o, se si conoscono, di descrivere con precisione i documenti richiesti. Ad esempio, potrebbero voler conoscere dei verbali di riunioni particolari, una relazione specifica o in alternativa, è possibile richiedere la corrispondenza, anche via e-mail, tra l’Ente e una persona terza riguardo un problema particolare in un determinato periodo. Infatti, più sono specifiche le informazioni, più difficilmente un Ente potrà respingere una richiesta perché troppo vaga. Tuttavia ogni autentico tentativo di descrivere le informazioni sarà ritenuto sufficiente a far scattare il diritto alla conoscenza (qualsiasi lettera o e-mail ad un’autorità pubblica per chiedere accesso è ritenuta giuridicamente valida quale  richiesta di informazioni protocollata ai sensi del FOIA, così come una semplice domanda, e non si può rifiutare una richiesta semplicemente perché non sembra essere di molto valore), anche se la descrizione non è chiara (ambigua o con diverse potenziali interpretazioni), o si pensa che sia troppo ampia o irragionevole. Per gli stessi motivi non si può rifiutare una richiesta di accesso semplicemente perché si conoscono le informazioni non aggiornate, incomplete o inesatte. Vale lo stesso principio anche in quei casi in cui gli utenti potrebbero descrivere le altre caratteristiche delle informazioni (ad esempio, autore, data o tipo di documento).

I modelli di richiesta adattabili a circostanze particolari si possono trovare nella breve guida al  Freedom of Information Act (Legge sulla Libertà  d’Informazione) e  altri Nuovi Diritti  all’Informazione resa disponibile da  www.foia.it

Al riguardo, le Autorità pubbliche sono tenute a fornire consulenza e una ragionevole assistenza a chiunque abbia inoltrato o intenda presentare una richiesta di accesso alle informazioni dando tempestivamente, in caso di necessità, il  proprio contatto, occorrente, in casi eccezionali (ad esempio per visionare una mappa storica grande o fragile che può essere difficile da rendere disponibile sul sito web), per fissare prontamente un appuntamento con il richiedente al fine di consentirgli l’esibizione delle informazioni che ha chiesto. In ogni caso, l’utente dovrà ricevere assistenza se non riesce a capire quali informazioni siano disponibili, se non è riuscito a presentare una valida richiesta (nel qual caso la P.A. si deve prodigare a istruirlo adeguatamente affinché ci riesca) o se l’Ente non è in grado di comprenderla, venendo anche incontro a chi ha una disabilità che impedisce di effettuare una richiesta scritta.

Sempre secondo le linee guida il modo migliore per risolvere tale problematica è di solito quello di parlare con il richiedente, spiegare come funziona il FOIA, e scoprire quello che vuole. Anzi, gli incaricati devono gestire la richiesta solo dopo aver ricevuto qualsiasi chiarimento ragionevolmente necessario. Lo stesso vale per la decorrenza dei termini al riscontro. Anche se la legge impone di fornire solo informazioni registrate, ciò non impedisce di dare risposte o spiegazioni, così, come se fosse una questione di normale servizio al cliente. E’ necessario prendere in considerazione tutte le informazioni che rientrano nell’ambito di applicazione della richiesta, leggendola in modo obiettivo per non tener conto del tenore del linguaggio utilizzato, contattando l’utente per verificare di aver capito bene quello che chiede o consigliandolo di riformulare la sua istanza, spiegando, ad esempio, quali possano essere le opzioni a sua disposizione, chiedere se qualcuna di queste potrebbe adeguatamente rispondere alla sua esigenza, spiegargli la natura delle informazioni, o fornire quelle aggiuntive per aiutare a considerarle nel contesto.

Inoltre, si deve invitare l’utente che non conosce sufficientemente una questione, tanto da poter fare una richiesta specifica, ad approfondirla, preventivamente, controllando tutto ciò che è stato pubblicato e a chiedere al responsabile FOIA dell’Ente un supporto in modo da chiarire che tipo di informazioni potrebbero essere  divulgate.

Gli esempi dettagliati, illustrati dalle linee guida, di casi concreti sono di grande ausilio per le P.A.

Se si basano le proprie valutazioni su una deroga è necessario negare l’accesso con un riscontro per iscritto entro il tempo standard stabilito, specificando al richiedente a quali eccezioni si fa riferimento e perché. Se si è già effettuato un test di interesse pubblico si dovrebbe spiegare il motivo per cui si è giunti alla conclusione che porta a dire che l’interesse su cui si basa l’eccezione supera quello pubblico alla divulgazione. Anche in questa circostanza tali indicazioni dovranno essere comunicate al richiedente prima della scadenza e nel caso in cui occorra altro tempo per decidere facendo seguito ad un secondo riscontro scritto se la decisione finale sarà un diniego totale o parziale.

Oltre a spiegare a quale disposizione del FOIA e di legge si fa riferimento nel rifiutare la richiesta e perché, nel  risconto scritto è anche necessario:

  • fornire i dettagli di qualsiasi procedura di revisione interna (per un eventuale reclamo);
  • spiegare il diritto del richiedente di presentare denuncia al ICO

Anche se si sta rifiutando tutto o in parte la richiesta, è norma dover ancora confermare se si detengono le informazioni (ulteriori) che rientrano nell’ambito della richiesta, le più significative possibili.  Per quanto sia possibile, occorre fare in modo che ciò che si fornisce abbia un senso. Se è stato redatto a tal punto che il documento è illeggibile considerare che cosa altro si può fare per rendere le informazioni comprensibili e utili per il richiedente. Mentre, di contro, se la richiesta viene accettata, sarà cura e attenzione della P.A. verificare che non si stanno rilasciando dati personali non rilevati o altri dettagli sensibili che non si ha intenzione di rivelare. Questo potrebbe essere un problema particolare se si sta rilasciando un documento elettronico che spesso contiene informazioni nascoste supplementari o ‘metadati’ (nome dell’autore, dettagli dei progetti di versioni precedenti, dati originali dettagliati sorgenti) non immediatamente visibile a prima vista e che potrebbero essere individuate anche tramite  un inversione delle modifiche apportate al file o recuperando una versione precedente. Quindi è necessario assicurarsi che il personale responsabile ai riscontri alle richieste sia in grado di rimuovere tutti i dati dai metadati o qualsiasi altra informazione sensibile nel codice sorgente (ad esempio, i dati nascosti dietro tabelle pivot dei fogli di calcolo). Si suggerisce alle P.A. di conservare una copia della versione prima e dopo le modifiche in modo da avere traccia di ciò che è stato rilasciato e ciò che si è rifiutato, essendo informazioni utili da dimostrare se il richiedente sporge reclamo.

Ai sensi del FOIA, non vi è alcun obbligo per l’autorità di fornire una procedura di reclamo, tuttavia, è buona norma e la maggior parte delle autorità pubbliche scelgono di farlo.

Se si dispone di una procedura di reclamo, noto anche come una revisione interna, è necessario:

  • garantire che la procedura venga attivata ogni volta che un richiedente esprime insoddisfazione per l’esito;
  • assicurarsi che si tratti di un semplice processo;
  • prendere una nuova decisione sulla base di tutte le prove disponibili rilevanti alla data della richiesta;
  • assicurarsi che la revisione sia effettuata da qualcuno che non ha affrontato la richiesta, ove possibile, e preferibilmente da un membro più anziano del personale;
  • assicurarsi che la revisione non comporti un periodo maggiore a 20 giorni lavorativi nella maggior parte dei casi, o 40 in casi eccezionali.

Quando si comunica un diniego si dovrebbe indicare se si dispone di una procedura di revisione interna e come accedervi. Se un richiedente si lamenta anche quando non si è rifiutato l’accesso, si dovrebbe effettuare una revisione interna se:

  • c’è disaccordo con la interpretazione della richiesta;
  • si ritiene di detenere più informazioni di quello che si è rivelato; o
  • se i richiedenti sono ancora in attesa di una risposta e manifestano disappunto del ritardo

Anche se la revisione interna conferma la decisione originaria si potrebbero rilasciare ulteriori informazioni se le circostanze sono cambiate e le decisioni originali non sono più applicabili. Ciò non è obbligatorio, ma può risolvere le questioni per il richiedente e ridurre la probabilità di una denuncia presso l’ICO.

*Questo articolo fa parte di un più ampio dossier sul Foia britannico 

Francesco Addante
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