PEC e notifiche telematiche, cosa cambia con il DL Semplificazioni | Agenda Digitale

L'analisi

PEC e notifiche telematiche, cosa cambia con il DL Semplificazioni

L’istituzione della piattaforma per le notifiche digitali degli atti, il reintegro dell’indice IPA, i possibili utilizzi della tecnologia blockchain: vediamo tutte le novità introdotte dal DL Semplificazioni in materia di PEC

06 Ago 2020
Riccardo Berti

avvocato Centro Studi Processo Telematico

Franco Zumerle

Coordinatore Commissione Informatica Ordine Avvocati Verona

Posta elettronica certficata

Con la pubblicazione in Gazzetta Ufficiale del DL Semplificazioni sono state introdotte numerose novità significative in tema di notifiche via PEC. Il Decreto infatti interviene diffusamente sul Codice dell’Amministrazione Digitale (ma anche sulla normativa in tema di processi telematici) con l’intento di “realizzare un’accelerazione degli investimenti e delle infrastrutture attraverso la semplificazione delle procedure in materia di contratti pubblici e di edilizia” nonché di “introdurre misure di semplificazione procedimentale e di sostegno e diffusione dell’amministrazione digitale, nonché interventi di semplificazione in materia di responsabilità del personale delle amministrazioni, nonché di adottare misure di semplificazione in materia di attività imprenditoriale, di ambiente e di green economy, al fine di fronteggiare le ricadute economiche conseguenti all’emergenza epidemiologica da Covid-19”.

In questo ventaglio di obiettivi si inseriscono una serie di interessanti misure che cambieranno in meglio le notifiche telematiche.

La piattaforma per la notifica digitale degli atti

L’articolo 26 del DL Semplificazioni disciplina la piattaforma per le notifiche digitali introdotta dalla legge di bilancio del 2019, che oltre a definirne gli obiettivi autorizzata la spesa di 2 milioni di euro annui a decorrere dall’anno 2020 per sostenerne l’implementazione. Il DL Semplificazioni disciplina questa interessante evoluzione della comunicazione fra privati e pubbliche amministrazioni, che ove implementata potrebbe semplificare la vita e consentire un risparmio ad entrambe le tipologie di soggetti coinvolti. La piattaforma dovrebbe funzionare, in sostanza, in maniera simile a quella su cui si basa il Sistema di Interscambio per la fattura elettronica, e si occupa di mettere a disposizione del destinatario “iscritto” le comunicazioni (anche in materia tributaria) da parte della PA.

I soggetti privati possono “iscriversi” alla piattaforma accedendo con le proprie credenziali SPID o con la CIE e possono quindi indicare i recapiti certificati (PEC) a cui ricevere le comunicazioni. La Pubblica Amministrazione si occupa invece di “individuare le modalità per garantire l’attestazione di conformità agli originali analogici delle copie informatiche di atti, provvedimenti, avvisi e comunicazioni, anche attraverso certificazione di processo nei casi in cui siano adottate tecniche in grado di garantire la corrispondenza della forma e del contenuto dell’originale e della copia”. A quel punto l’atto da notificare, così autenticato, viene inserito nella piattaforma, che si occupa di comunicarne l’acquisizione al soggetto iscritto o comunque dotato di PEC inserita in pubblici registri. La comunicazione avviene alla PEC del destinatario inserita nei pubblici registri ovvero indicata dal destinatario in sede di “iscrizione” (domicilio eletto). Se la PEC del destinatario è piena il sistema fa un secondo tentativo a sette giorni di distanza, se anche dopo questo secondo tentativo la casella risulta piena, o se comunque la stessa risulta inattiva, il sistema genera un avviso di mancata consegna e rende disponibile il messaggio sulla piattaforma, a disposizione del soggetto destinatario.

Resta ovviamente confermata, per i cittadini che non si doteranno di un domicilio digitale, la procedura di recapito attraverso le modalità ordinarie (l’avviso però non conterrà il documento notificato, ma unicamente l’indicazione delle modalità con le quali sarà possibile accedere alla piattaforma e l’identificativo univoco della notificazione (IUN) mediante il quale il destinatario potrà ottenere la copia informatica (o cartacea) degli atti oggetto di notificazione. È inoltre previsto un “avviso di cortesia” per quegli utenti che abbiano comunicato un recapito non certificato (es. email o telefono). La notifica telematica si perfeziona (in ossequio al principio della scissione degli effetti della notifica) in due momenti distinti:

  1. per l’amministrazione, nella data in cui il documento informatico è reso disponibile sulla piattaforma;
  2. per il destinatario:
  • sette giorni dopo la comunicazione via PEC della ricezione dell’atto andata a buon fine;
  • quindici giorni dopo l’avviso di mancato recapito (che viene generato subito se la PEC è inattiva o l’indirizzo è invalido o sette giorni dopo il primo tentativo di invio se la casella è piena);
  • dieci giorni dopo il perfezionamento dell’invio dell’avviso in formato cartaceo;
  • nel giorno in cui il destinatario accede alla piattaforma e scarica l’atto notificato (se precedente allo spirare dei termini di sette/quindici giorni appena visti.

Se la notifica è effettuata dopo le 21 la stessa, per il destinatario, si considera effettuata il giorno successivo. Da questa disposizione è chiaro che la chiave dell’effettiva utilità della piattaforma starà nella tempestiva gestione dell’invio degli avvisi, in difetto il promesso efficientamento delle comunicazioni fra il pubblico e il privato resterà solo sulla carta.

Altro punto critico è quello secondo cui il gestore della piattaforma si occuperà di mettere a disposizione (alle amministrazioni e ai destinatari) le attestazioni opponibili ai terzi (formula atecnica in questo contesto, anche perché verosimilmente l’interesse della parte che le richiede non è opporre tali atti a terzi, bensì direttamente alla controparte notificata/notificante) relative a una serie di eventi, quali:

  • la data di messa a disposizione dei documenti informatici sulla piattaforma da parte delle amministrazioni
  • l’indirizzo PEC del destinatario risultante, alla data dell’invio dell’avviso di avvenuta ricezione, da uno dei pubblici elenchi dai quali possono essere estratti
  • la data di invio e di consegna al destinatario degli avvisi di avvenuta ricezione o di messa a disposizione dell’avviso di mancato recapito;
  • la data in cui il destinatario ha avuto accesso al documento informatico oggetto di notificazione.
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Infine, il gestore dovrà fornire simili “attestazioni opponibili a terzi” in relazione ad eventuali malfunzionamenti della piattaforma ed al suo ripristino.

Il possibile uso della tecnologia blockchain

La piattaforma potrebbe anche far ricorso, secondo il Decreto, a “tecnologie basate su registri distribuiti” ovvero alla blockchain per assicurare l’autenticità, l’integrità, l’immodificabilità, la leggibilità e la reperibilità dei documenti informatici resi disponibili dalle amministrazioni (tali registri hanno trovato una prima definizione nell’art. 8 ter del D.L. 135/18).

L’impiego della tecnologia blockchain per assicurare l’immodificabilità delle notifiche da parte dell’amministrazione verso cittadini e imprese potrebbe essere senz’altro un esperimento interessante (ed unico nel suo genere), anche se va detto che in altri Stati sono presenti soluzioni efficienti che consentono la comunicazione digitale fra privati e amministrazioni senza ricorrere a registri distribuiti.

L’assenza del Domicilio Digitale del Cittadino

Grande assente in questo contesto di innovazione è l’implementazione del Domicilio Digitale del Cittadino che, previsto dall’art. 4 Legge 17 dicembre 2012, n. 221 (di conversione, con modificazioni, del decreto-legge 18 ottobre 2012, n. 179), avrebbe dovuto raccogliere i dati delle PEC dei cittadini valide ai fini delle notifiche nei processi telematici. I riferimenti di tali caselle avrebbero dovuto poi essere inseriti nell’Anagrafe nazionale della popolazione residente (ANPR) e resi disponibili per la consultazione. L’implementazione di questo registro consentirebbe una digitalizzazione a trecentosessanta gradi del processo di notifica, specie considerando l’incentivo, per i cittadini, nel dotarsi di una casella PEC (incentivo consistente nel fatto che le spese di notifica normalmente addebitate loro dai notificanti verrebbero abbattute).

La scelta del Governo è però andata in direzione differente, cercando di superare il problema del popolamento del registro facendo indicare l’indirizzo valido ai fini delle notifiche direttamente dai cittadini che accederanno alla piattaforma. C’è da dire che il D.L. Semplificazioni, sebbene non incida sul Domicilio Digitale del Cittadino, contiene alcune disposizioni relative all’ANPR. In primo luogo, il Decreto, all’art. 30, afferma che “la certificazione dei dati anagrafici in modalità telematica è assicurata dal Ministero dell’Interno tramite l’ANPR mediante l’emissione di documenti digitali muniti di sigillo elettronico qualificato”, ai sensi del Regolamento eIDAS.

Sempre secondo l’Art. 30 l’ANPR si occuperà di attribuire a ciascun cittadino un codice identificativo univoco per garantire “la circolarità anagrafica e l’interoperabilità’ con le altre banche dati delle pubbliche amministrazioni e dei gestori di servizi pubblici”. Infine, l’art. 30 si preoccupa di garantire, con decreti congiunti del Ministero dell’Interno, del MISE e del Ministero per la Pubblica Amministrazione, “l’adeguamento e l’evoluzione delle caratteristiche tecniche della piattaforma di funzionamento dell’ANPR”. In secondo luogo, il D.L. prescrive che la Piattaforma Digitale Nazionale Dati in esso disciplinata sia interoperabile con l’ANPR (all’art. 34). Si auspica che queste disposizioni possano aiutare l’ANPR a crescere ulteriormente (ad oggi infatti la piattaforma non risulta ancora completamente popolata).

Il ritorno del Registro IPA

L’articolo 28 del D.L. Semplificazioni ha fatto esultare molti professionisti per la reintroduzione dell’indice IPA (Indice dei Domicili digitali della Pubblica Amministrazione e dei Gestori di Pubblici Servizi) tra i registri validi per le notifiche telematiche. Il Registro I.P.A. (raggiungibile al sito indicepa.gov.it) era originariamente uno dei registri validi per le notifiche nel processo civile telematico, salvo essere poco dopo stralciato perché ci si era resi conto che lo stesso era strutturato in modo da dare spazio alle articolazioni (funzionali e territoriali) degli uffici, indicando anche differenti recapiti per un singolo soggetto giuridico (destinatario della notifica).

Si era quindi espunto il Registro I.P.A. dai registri da cui attingere gli indirizzi PEC per le notifiche nel PCT, preferendogli invece il Registro PP.AA. (accessibile tramite autenticazione con CNS dal sito pst.giustizia.it), scelta in seguito condivisa anche per il Processo Amministrativo Telematico. Questa decisione aveva però provocato non pochi problemi, dovuti in primis al fatto che il Registro I.P.A. veniva popolato con maggior rapidità del Registro PP.AA. valevole per le notifiche, lasciando quindi i legali sforniti della possibilità di effettuare notifiche telematiche ad amministrazioni effettivamente fornite di un indirizzo PEC, ma solamente censito nel registro sbagliato. Questo ha portato ad errori ed incomprensioni, culminate nelle pronunce di Cassazione (es. Cass. sez. III n. 3709 del 08.02.2019) che, confondendo il Registro I.P.A. con il Registro INIPEC (questo sì valevole per le notifiche e che censisce professionisti e imprese), ha finito per affermare l’esclusione di quest’ultimo registro (perfettamente valido) dal novero degli elenchi da cui estrarre indirizzi PEC a cui notificare.

Inoltre, alcune amministrazioni hanno iscritto nel Registro PP.AA. un indirizzo, censendone un altro nel Registro I.P.A. e mandando quindi in confusione i poveri professionisti occupati a “ricercare” l’indirizzo corretto a cui inviare i propri atti. A questo si aggiunge che nel Processo Tributario Telematico si è optato per la scelta inversa (ammettere il solo Registro I.P.A., escludendo invece il Registro PP.AA.), complicando ancor di più il quadro. Insomma, era necessario intervenire per normalizzare una situazione e l’art. 28 del D.L. Semplificazioni finalmente ha posto fine a questa querelle. La disciplina va però esaminata nel dettaglio per evitare di incorrere in involontari errori. In primo luogo, l’art. 28 D.L. Semplificazioni si applica, secondo la sua rubrica, in materia civile, penale, amministrativa, contabile e stragiudiziale. Il Registro I.P.A. “risorge” quindi dalle proprie ceneri per tutti i processi telematici attivi in Italia (tranne per quello tributario, dove era già in uso). In secondo luogo, l’innovazione introdotta dall’art. 28 in parola va in due distinte direzioni, fra loro convergenti.

Cambia anche il Registro PP.AA., che finora era stato privilegiato perché indicava un unico indirizzo PEC per ogni amministrazione (senza suddivisione in articolazioni territoriali/organizzative) ed ora si scinde, consentendo l’inserimento di “indirizzi di posta elettronica certificata di propri organi o articolazioni, anche territoriali, presso cui eseguire le comunicazioni o notificazioni per via telematica nel caso in cui sia stabilito presso questi l’obbligo di notifica degli atti introduttivi di giudizio in relazione a specifiche materie ovvero in caso di autonoma capacità o legittimazione processuale”. Non solo, è prevista anche la possibilità per le amministrazioni e per il caso di costituzione in giudizio tramite propri dipendenti, di “comunicare ulteriori indirizzi di posta elettronica certificata [..] corrispondenti a specifiche aree organizzative omogenee, presso cui eleggono domicilio ai fini del giudizio” che saranno riportati in una speciale sezione del Registro PP.AA.

Questa “rivoluzione” in seno al Registro PP.AA. è però subordinata all’emissione (entro 90 gg dall’entrata in vigore del D.L. Semplificazioni) di un Decreto Ministeriale che detti le specifiche tecniche per regolare la nuova versione del registro (e, ci si augura, per mettere i soggetti che attingeranno al Registro così riformato nelle condizioni di comprendere sempre con chiarezza quale indirizzo utilizzare). Nel frattempo (ed anche oltre se le amministrazioni dovessero tardare a popolare il Registro PP.AA. così riformato) le parti potranno rivolgersi, solo in caso di mancata indicazione dell’indirizzo PEC dell’Amministrazione destinataria nel Registro PP.AA., al Registro I.P.A. Per effettuare una notifica ad una Pubblica Amministrazione in materia civile, penale, amministrativa, contabile e stragiudiziale i difensori dovranno quindi sempre consultare il Registro PP.AA., per poi attingere al Registro I.P.A. qualora l’indirizzo dell’Amministrazione destinataria non dovesse essere censito nel Registro PP.AA. A questo punto i legali potranno estrarre l’indirizzo PEC della controparte validamente dall’I.P.A. (se presente). I professionisti potrebbero però dover fare i conti con i diversi recapiti PEC che potrebbero essere censiti da una singola Amministrazione nel Registro I.P.A.

Il Decreto incide sull’art. 16 ter del D.L. 179/12 chiarendo anche questo punto e precisando che ove nel Registro I.P.A. risultino indicati, per la stessa amministrazione pubblica, più domicili digitali, la notificazione dev’essere effettuata all’indirizzo PEC “primario” indicato dalla PA destinataria. Nel caso in cui invece sussista l’obbligo di notifica degli atti introduttivi di giudizio in relazione a specifiche materie presso organi o articolazioni, anche territoriali, delle pubbliche amministrazioni, la notificazione può essere eseguita all’indirizzo PEC censito nell’elenco I.P.A. e riferito a detti organi o articolazioni. Si tratta di un’indicazione ed un chiarimento che gradirebbero molto ricevere anche i tributaristi, che ad oggi si sono spesso trovati in difficoltà nella scelta dell’indirizzo a cui notificare i propri ricorsi (finendo spesso per scegliere -prudenzialmente- notifiche “cumulative”.

Conclusioni

Tra le novità introdotte dal Decreto Legge Semplificazioni alcune vanno salutate con sicuro favore dal settore privato, che può contare oggi su alcune indubbie semplificazioni in tema di notifiche (una su tutte la reintroduzione -pur in via sussidiaria- del Registro IPA) e ha di fronte a sé la prospettiva dello sviluppo di una piattaforma di interscambio dati con a PA di portata rivoluzionaria, che potrebbe portare ad un risparmio significativo in termini economici, di tempo ed efficienza organizzativa del settore pubblico e privato. Rimangono alcune note di rammarico (una su tutte, con la spinta dell’emergenza sanitaria, che presto potrebbe far sentire i suoi riflessi sul piano economico, si poteva forse osare di più), ed alcune incertezze (in particolare sull’efficienza della piattaforma per la notificazione digitale degli atti della Pubblica Amministrazione e sul proliferare degli indirizzi PEC delle Pubbliche Amministrazioni ai fini delle notifiche processuali che, se non regolamentato chiaramente, potrebbe essere fonte di grave confusione).

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Non resta che attendere questi sviluppi alla prova dei fatti, augurandoci che non dovremmo attendere molto per vedere implementata la piattaforma per la notificazione digitale degli atti della Pubblica Amministrazione e che il suo sviluppo non trascuri alcuni passaggi fondamentali (come quello della certificazione di processo relativa alla conformità degli atti della PA inseriti nella piattaforma o della produzione, da parte del gestore, delle “attestazioni opponibili a terzi”), che rischiano (del resto il diavolo è nei dettagli) di mettere in difficoltà questa innovazione sul nascere. Ci si augura, infine, che la piattaforma (pubblica) per la notifica digitale degli atti, non giustifichi asimmetrie informative a danno delle parti private, che dovranno essere trattate equamente dal gestore e ricevere con trasparenza le stesse attestazioni rese disponibili alla PA.

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