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Trasformazione digitale nella PA: breve cronologia dei principali eventi

I pilastri principali della trasformazione digitale in una breve cronistoria che parte dal 1993 e arriva ai giorni nostri. Le norme sono state numerosissime e alcune volte foriere di cambi di direzione sorprendenti, così come tantissimi restano i problemi da risolvere

17 Lug 2020
Giovanni Manca

consulente, Anorc


Questo articolo vuole essere nient’altro che una breve cronologia dei principali eventi che hanno costellato il processo di trasformazione digitale della Pubblica amministrazione in Italia.

Lo scopo è quello di ricordare quello che è stato, di capire quello è successo veramente e ipotizzare quello che sarà il futuro.

La sfida è quella di essere brevi come è normale in un articolo, ma chiari ed efficaci. Il lettore sappia che non saremo esaustivi un po’ per scelta, un po’ per errore.

AIPA e RUPA

Iniziamo con il Decreto legislativo 12 febbraio 1993 N. 39 – Norme in materia di sistemi informativi automatizzati delle amministrazioni pubbliche, a norma dell’art. 2, comma 1, lettera mm), della legge 23 ottobre 1992, n. 421.

Qui nascono l’Autorità per l’Informatica nella Pubblica Amministrazione (AIPA), il responsabile dei sistemi informativi e la firma a stampa.

Nasce la Rete Unitaria della Pubblica Amministrazione (RUPA) con la Direttiva del Presidente del Consiglio dei Ministri, 5 settembre 1995; ma quale è l’efficacia giuridica dei bit che questa trasporta?

Nasce il documento informatico

Legge 15 marzo 1997, n.59 – “Delega al Governo per il conferimento di funzioni e compiti alle regioni ed enti locali, per la riforma della Pubblica Amministrazione e per la semplificazione amministrativa”.

Art. 15, comma 2:

2. Gli atti, dati e documenti formati dalla pubblica amministrazione e dai privati con strumenti informatici o telematici, i contratti stipulati nelle medesime forme, nonché la loro archiviazione e trasmissione con strumenti informatici, sono validi e rilevanti a tutti gli effetti di legge. I criteri e le modalità di applicazione del presente comma sono stabiliti, per la pubblica amministrazione e per i privati, con specifici regolamenti da emanare entro centottanta giorni dalla data di entrata in vigore della presente legge ai sensi dell’articolo 17, comma 2, della legge 23 agosto 1988, n. 400. Gli schemi dei regolamenti sono trasmessi alla Camera dei deputati e al Senato della Repubblica per l’acquisizione del parere delle competenti Commissioni.

DPR 10 novembre 1997, n. 513  – “Regolamento contenente i criteri e le modalità per la formazione, l’archiviazione e la trasmissione di documenti con strumenti informatici e telematici a norma dell’articolo 15, comma 2 della Legge 15 marzo 1997, n.59”.

Ecco il Regolamento previsto nell’articolo 15, comma 2. Numerose previsioni saranno riprese dal Codice dell’amministrazione digitale circa 8 anni dopo. Le prime regole tecniche sono nel DPCM 8 febbraio 1999.

“Regole tecniche per la formazione, la trasmissione, la conservazione, la duplicazione, la riproduzione e la validazione, anche temporale, dei documenti informatici ai sensi dell’articolo 3, comma 1, del Decreto del Presidente della Repubblica, 10 novembre 1997, n. 513”

La gerarchia normativa sul documento informatico si completa ma arriva la “Direttiva 1999/93/CE del Parlamento europeo e del Consiglio del 13 dicembre 1999 relativa ad un quadro comunitario per le firme elettroniche”.

Il recepimento di questa direttiva è in due fasi normative:

  • “Decreto legislativo 23 gennaio 2002, n. 10 – Attuazione della direttiva 1999/93/CE relativa ad un quadro comunitario per le firme elettroniche”.
  • “Decreto del Presidente della Repubblica 7 aprile 2003, n. 137 – Regolamento recante disposizioni di coordinamento in materia di firme elettroniche a norma dell’articolo 13 del decreto legislativo 23 gennaio 2002, n. 10”.

Tessera sanitaria, Carta nazionale dei servizi e Carta d’identità elettronica

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Quest’ultimo decreto rimane congelato per molti mesi per la mancanza di accordo politico sul tema della distribuzione gratuita a tutti i cittadini della firma digitale. L’accordo viene raggiunto con la creazione della tessera sanitaria (TS) che successivamente si emette con la Carta Nazionale dei Servizi (CNS).

Siamo nel periodo storico governativo del primo insediamento del Ministro per l’Innovazione e le tecnologie (periodo 11 giugno 2001 – 17 maggio 2006).

Si comincia a parlare di digitalizzazione della pubblica amministrazione e con i fondi reperiti dal Governo precedente con la gara UMTS (concessione della banda di trasmissione per il protocollo innovativo di telefonia mobile) si finanziano una serie di progetti di e-government (oggi trasformazione digitale).

La Carta di Identità Elettronica (CIE) nasce con la cosiddetta “Bassanini 2” (Legge 127/1997). Diventa operativa con il DPCM 437/1999 e parte una prima sperimentazione in 83 comuni con la prima carta emessa a Napoli il 23 marzo 2001 nel corso del Global Forum. Sono le prime 30 CIE di 100.000 distribuite in Italia.

Dalla CIE a SPID, il percorso dell’identità digitale in Italia: dove stiamo andando

Arriva la Posta Elettronica Certificata

Oltre all’identità nel 2003 si inizia a sviluppare la Posta Elettronica Certificata (PEC). Prima se ne occupa il Centro Tecnico per la RUPA (poi confluito nel Centro Nazionale per l’Informatica nella Pubblica Amministrazione insieme all’AIPA per decisione del Ministro Lucio Stanca) con le “Linee Guida del servizio di trasmissione di documenti informatici mediante posta elettronica certificata” del 3 febbraio 2003.

Si fa riferimento al DPR 445/2000  (Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di documentazione amministrativa) perché le norme sulla PEC saranno emesse nel 2005. Questo decreto rappresenta una pietra miliare per la digitalizzazione e l’organizzazione della pubblica amministrazione.

La prima versione del CAD è ancora fortemente influenzata da questo decreto e numerose parti dello stesso sono ancora in vigore alla data.

Ritornando alla PEC questa viene normata con il DPR 11 febbraio 2005, n. 68 “Regolamento recante per l’utilizzo della posta elettronica certificata a norma dell’articolo 27 della legge 16 gennaio 2003, n. 3”.

Le regole tecniche arrivano a breve con il “Decreto ministeriale 2 novembre 2005 “Regole tecniche per la formazione, la trasmissione e la validazione, anche temporale, della posta elettronica certificata”.

Questi due provvedimenti sono i più longevi e, ad oggi, sono rimasti immutati rispetto alla loro prima emissione.

In questo periodo le norme sono tantissime, sia emesse dal Ministro Stanca sia emesse dal CNIPA tramite Linee Guida o circolari.

Il Codice dell’Amministrazione Digitale muove i primi passi

Il Codice dell’Amministrazione Digitale comincia a essere delineato nel 2003 come evoluzione dei DPR 445/2000 e 513/2007. Nato come Codice della digitalizzazione nella pubblica amministrazione evolve nella direzione che ancora conserva fino all’approvazione in Consiglio dei Ministri l’11 novembre 2004 e alla prima stesura definitiva che è il Decreto Legislativo 7 marzo 2005, n. 82.

Il CAD con il decreto di modifiche e integrazioni introdotte dal Decreto Legislativo 13 dicembre 2017, n. 217 giunge alla sesta versione (escluse piccole modifiche al testo tramite varie norme). Certamente potrebbe essere migliorato in alcuni punti. Alla data sono in previsione alcuni aggiornamenti sul domicilio digitale e poco altro.

Le varie versioni del CAD ci portano ai giorni più recenti. Con le previsioni normative connesse a questo decreto e alle regole tecniche che diventano Linee Guida.

SPID, FSE e Piani triennali

La normativa primaria aggiorna tantissime norme, sulla trasparenza dell’azione amministrativa, sulla fatturazione elettronica, sul Sistema Pubblico di Identità Digitale (SPID) e anche sul Fascicolo Sanitario Elettronico.

I Piani Triennali per l’informatica nella Pubblica Amministrazione diventano parte importante dell’azione di Trasformazione Digitale.

In questa Legislatura si è legiferato poco sul digitale nella prima parte di essa.

Con questo Governo in carica si sta cercando di trovare un percorso omogeneo e consolidato.

Lo sguardo al futuro è nel documento del Ministro per l’Innovazione e la digitalizzazione “2025 – Strategia per l’innovazione tecnologica e la digitalizzazione del Paese. Le prime azioni per l’Italia del futuro.”

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In questa sede abbiamo sintetizzato i pilastri principali della Trasformazione Digitale. Come abbiamo descritto le norme sono state numerosissime e alcune volte foriere di cambi di direzione sorprendenti.

Si pensi al fatto che in sei versioni del CAD il valore probatorio e l’efficacia giuridica delle sottoscrizioni informatiche sono cambiate sei volte.

Conclusioni

Per sintetizzare il percorso di trasformazione digitale del Paese possiamo ripresentare il decalogo del Ministro Stanca tratto dalla “Direttiva 20 dicembre 2002, Linee guida in materia di digitalizzazione dell’Amministrazione”.

  • Tutti i servizi “prioritari” saranno disponibili online
  • Saranno distribuite trenta milioni di CIE e CNS
  • Un milione di firme digitali saranno diffuse 2003
  • La spesa di beni e servizi sarà ridotta del 50% grazie all’e-procurement
  • Tutte le comunicazioni interne della PA saranno effettuate via posta elettronica
  • Tutti gli impegni e i mandati di pagamento saranno gestiti online
  • Alfabetizzazione certificata di tutti i dipendenti pubblici che utilizzano la tecnologia ICT per il loro lavoro
  • Un terzo della formazione sarà erogata via e-learning
  • Due terzi degli uffici della PA saranno accessibili online perché i cittadini possano seguire l’iter delle loro pratiche
  • Tutti gli uffici che erogano servizi saranno dotati di un sistema di valutazione di customer satisfaction

Siamo nell’era delle startup, dell’infosfera, dei Big Data, del cloud, dell’intelligenza artificiale ma non riusciamo a gestire un sistema che eroga servizi online che ha dei picchi di carico di utenza.

Questo è il punto di partenza per i prossimi 25 anni. Più volte abbiamo scritto dei problemi da risolvere. Tantissimi esperti ne hanno scritto. Il risultato è il quartultimo posto nella classifica europea DESI (Digital Economy and Society Index) del giugno 2020.

Qualcosa deve essere andata male.

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