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il punto

Fascicolo Sanitario Elettronico: stato dell’arte e sfide dopo le misure Agid

Un breve bilancio sulla situazione e sulle sfide del Fascicolo Sanitario Elettronico, lo strumento principale della sanità digitale nel nostro paese, nell’autunno 2019, in particolare alla luce delle nuove disposizioni della circolare AgID n.3/2019 sull’accesso al FSE.

07 Nov 2019

Anna Francesca Pattaro

Università di Modena e Reggio Emilia, Dipartimento di Comunicazione ed Economia


La mancanza di omogeneità nei livelli di implementazione e utilizzo del Fascicolo Sanitario Elettronico nelle diverse Regioni italiane è uno dei problemi da risolvere con più urgenza se si vuole rendere questo strumento efficace e utile per la vita di tutti i cittadini italiani a prescindere dal territorio in cui risiedono o lavorano.

In questo contesto centrale è il nodo della centralizzazione dell’accesso ai FSE, affrontato dall’Agid nella circolare n.3/2019 che mira a ridurre le difficoltà che gli italiani incontrano quando si muovono da una regione all’altra e a rendere più omogenea la diffusione e l’uso del FSE nelle diverse aree del Paese.

Restano però diversi problemi irrisolti. Facciamo il punto

FSE, lo stato dell’arte

Consultando il sito istituzionale del Fascicolo Sanitario Elettronico di AgiD e Ministero della Salute con la collaborazione del CNR, si possono visualizzare i servizi del FSE erogati dalle Regioni e gli indicatori di monitoraggio di attuazione ed utilizzo praticamente in tempo reale.

Secondo tale fonte, come rilevato anche nelle precedenti indagini periodiche sul FSE che ho condotto, il Fascicolo sanitario elettronico è in qualche modo presente in 18 regioni italiane: mancano all’appello solo Campania e Calabria. In entrambe comunque il processo di implementazione è recentemente iniziato ed esiste il portale regionale.

In aggiunta, il 20 otobre 2019 sono stati attivati 12.457.891 FSE per un totale di 256.990.848 referti digitalizzati, mentre all’interoperabilità[1] dei fascicoli hanno aderito per ora 11 Regioni, che hanno già effettuato positivamente i test di interoperabilità con la piattaforma centrale[2].

Il livello di attuazione risulta abbastanza elevato: in Lombardia, Valle d’Aosta, Toscana, Puglia e Sicilia è del 100%; Emilia-Romagna, Marche, Lazio e Molise sono al 99%; Provincia di Trento e Sardegna al 97%; Veneto al 95%, mentre il vicino Friuli-Venezia Giulia al 94%; Basilicata al 92%; Liguria all’86%; Umbria all’85%; Piemonte all’81% e infine l’Abruzzo al 36%.

Tuttavia, dagli indicatori di monitoraggio del livello di utilizzo del FSE da parte di cittadini, medici e altri operatori sanitari si evince che il livello di implementazione ed utilizzo del FSE è piuttosto eterogeneo tra le regioni italiane e province autonome.

Infine, visitando i diversi siti regionali dedicati al FSE si ricava che i servizi ricompresi nel Fascicolo, le modalità d’accesso, nonché alcuni aspetti di back-office e tecnici sono diversi da regione a regione.

Questa eterogeneità tra esperienze regionali del FSE è sicuramente uno degli aspetti problematici che vanno risolti se si intende veramente rendere questo strumento efficace e utile per la vita di tutti i cittadini italiani a prescindere dalla regione in cui risiedono o lavorano. Questa disomogeneità risulta particolarmente foriera di disagi, o duplicazioni o perdite di informazioni per quei cittadini (come studenti e lavoratori in trasferta per lunghi periodi, ma anche semplicemente persone in vacanza) che si trovano a possedere la residenza in una regione, ma a domiciliare per periodi più o meno lunghi in un’altra, se non addirittura all’estero.

I diversi FSE regionali andrebbero dunque integrati, di modo da consentire anche una integrazione dei dati sanitari concernenti una persona memorizzati in regioni diverse.

L’intervento di AgID sull’accesso al FSE

Ponendo l’attenzione sulle modalità di accesso al Fascicolo Sanitario Elettronico nelle diverse regioni italiane, tale accessibilità è possibile tramite la combinazione di alcune delle seguenti procedure:

  • credenziali rilasciate, secondo diverse procedure, dalle regioni (o Città) anche nell’ambito di iniziative di digitalizzazione della PA;
  • Tessera Sanitaria – Carta Nazionale dei Servizi (TS-CNS) o CIE – Carta d’Identità Elettronica, con o senza l’ausilio di lettori di smart-card;
  • altre smart card nazionali o regionali, con o senza l’ausilio di lettori di smart-card;
  • Autenticazione con User ID, password e codice usa e getta sul cellulare o OTP anche tramite apposite app;
  • e infine, (praticamente) in tutte le regioni, tramite SPID, spesso proposto come modalità principale di accesso (per esempio in Lombardia, Emilia-Romagna, Toscana e Piemonte) per la quale viene contestualmente offerta la possibilità di ottenere le relative credenziali SPID.

In questo ambito si inserisce la recente circolare AgID n. 3/2019 del 2 settembre 2019 che riguarda l’“Accesso unico al Fascicolo Sanitario Elettronico e gestione temporanea dell’indice dei metadati dei documenti sanitari”, il cui Comunicato è stato pubblicato nella Gazzetta Ufficiale del 16 settembre 2019.

La circolare AgID prevede che il portale nazionale del Fascicolo Sanitario Elettronico fornisca a ciascun assistito del SSN la possibilità di accedere direttamente al proprio FSE attraverso l’autenticazione mediante SPID (Sistema Pubblico di Identità Digitale), CIE (Carta d’Identità Elettronica) o CNS (Carta Nazionale dei Servizi), e non tramite credenziali ad hoc. Infatti, mediante l’interazione con il Sistema TS/ANA (di anagrafica), viene individuata la regione di assistenza dell’assistito.

Inoltre, tramite questa circolare, l’Infrastruttura Nazionale per l’Interoperabilità (INI) mette a disposizione delle regioni che se ne vogliano avvalere alcuni servizi aggiuntivi per la gestione degli indici dei metadati dei documenti sanitari relativi agli assistiti dell’Anagrafe nazionale degli assistiti, favorendo ancora di più l’interoperabilità tra FSE regionali.

La circolare:

  • suggerisce la procedura da implementare per garantire l’accesso on-line da parte dell’assistito al proprio Fascicolo sanitario elettronico (FSE) attraverso il portale nazionale, in continuità e senza disservizi anche nei casi di trasferimento in altra regione
  • elenca i servizi che l’infrastruttura nazionale per l’interoperabilità garantisce in caso di gestione temporanea di un assistito, funzionali alla consultazione del proprio FSE;
  • esplicita la gestione dell’indice di un FSE nei casi previsti dalla circolare stessa.

È inoltre disponibile sempre sul sito nazionale del FSE un documento dal titolo “Procedura per l’accesso al Fascicolo Sanitario Elettronico mediante i servizi messi a disposizione dall’Infrastruttura Nazionale per l’Interoperabilità e per la predisposizione e gestione, attraverso tale infrastruttura, dell’indice con i metadati dei documenti sanitari relativi agli assistiti risultanti nell’Anagrafe Nazionale degli Assistititi”[5], in cui sono specificati i dettagli tecnici.

La circolare 3/2019 di AgID è stata redatta in attuazione a quanto previsto dal decreto 25 ottobre 2018 del Ministero dell’economia e delle finanze, recante “Modifica del decreto ministeriale 4 agosto 2017, concernente le modalità tecniche e i servizi telematici resi disponibili dall’infrastruttura nazionale per l’interoperabilità del Fascicolo sanitario elettronico (FSE)” .

Il nodo delle credenziali di accesso

Le conseguenze e le potenzialità di questa iniziativa riguardante l’accesso al FSE sono legate alla centralizzazione dell’accesso ai fascicoli sanitari elettronici e alle caratteristiche degli strumenti deputati all’accesso.

Sicuramente la centralizzazione dell’accesso ai FSE regionali può in primo luogo ridurre i problemi e le difficoltà incontrate dagli utenti che si spostano per motivi di lavoro, personali o di svago tra regioni italiane; e garantire continuità di accesso al servizio. In secondo luogo, può contribuire a omogeneizzare maggiormente la situazione dei FSE tra regioni, operando in termini di integrazione su alcuni aspetti centrali del servizio.

Inoltre, questo provvedimento comporta il progressivo abbandono e superamento delle credenziali regionali specifiche e quindi rappresenta un passo avanti verso l’eliminazione (lo switch off) delle credenziali e identità proprietarie delle singole amministrazioni regionali verso strumenti centralizzati e nazionali di accesso unico, sicuro e protetto ai servizi digitali della Pubblica Amministrazione e dei soggetti privati aderenti.

Un possibile rilancio anche per Spid

Con riferimento agli strumenti di accesso suggeriti da AgID, appare rilevante sottolineare che lo SPID, introdotto solo nel 2016, ha finora subito un poco la concorrenza “interna” della CIE .

In ogni caso, come sottolineato anche da Ornella Fouillouze e Gianluca Marcellino, questa iniziativa di AgID potrebbe significativamente contribuire al rilancio di due servizi digitali, diversi per natura e caratteristiche, attivamente monitorati dall’AgID in quanto considerati come indicatori del livello di digitalizzazione del nostro Paese, che hanno avuto una crescita costante ma non velocissima nell’utilizzo e non sono ancora totalmente affermati tra cittadini ed imprese. Non a caso alcune regioni, come per esempio l’Emilia-Romagna, stanno già facendo migrare le credenziali regionali verso lo SPID.

Questa iniziativa si inserisce bene nel rinnovato interesse per il tema della digitalizzazione della pubblica amministrazione in atto anche a livello politico negli ultimi mesi, coronato anche dalla recente istituzione di un Ministero per l’Innovazione nel nuovo governo Conte-bis. E sembra poter contribuire al miglioramento, omogeneizzazione e riordino del Fascicolo Sanitario Elettronico nel nostro Paese.

Non risolve però alcuni problemi innati alla digitalizzazione della sanità e più in generale della PA: continua a rivolgersi a un pubblico di cittadini ed imprese che abbiano confidenza con internet, la posta elettronica e che siano in possesso di un cellulare, possibilmente smartphone. Inoltre, rimane una criticità il fatto che lo SPID è un servizio fornito al momento in gran parte a pagamento da una serie di Identity Provider accreditati tra i quali l’utente deve scegliere.

Per questi motivi è prevedibile che questo provvedimento non risolleverà da solo le sorti del Fascicolo Sanitario Elettronico e degli stessi strumenti digitali su cui si baserà il suo accesso: SPID, CIE e CNS. Serve un piano d’azione coordinato, ampio e condiviso tra le diverse istituzioni del settore pubblico che guardino alle effettive esigenze dei cittadini e imprese. Le premesse sono positive, ma la strada da percorrere ancora lunga.

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  1. Il DPCM del 29 settembre 2015 n. 178 stabilisce infatti che ciascuna regione e provincia autonoma deve istituire il Fascicolo Sanitario Elettronico (FSE) attraverso una infrastruttura tecnologica capace di inter-operare con le altre soluzioni regionali di FSE, esponendo opportuni servizi che consentono la realizzazione di una serie di processi interregionali. I servizi di interoperabilità permettono di effettuare le operazioni di ricerca, recupero, registrazione, cancellazione di documenti e trasferimento indice del FSE. Le modifiche normative intercorse nell’ambito della Legge di Bilancio del 2017 (Legge 11 dicembre 2016, n. 232 pubblicata nella GU n. 297 del 21 dicembre 2016) hanno introdotto, per semplificare l’interoperabilità dei sistemi regionali di FSE, l’Infrastruttura Nazionale per l’Interoperabilità (INI), la cui progettazione è a cura dell’Agenzia per l’Italia Digitale, in accordo con il Ministero della Salute e il Ministero dell’Economia e delle Finanze e con le regioni e le province autonome, e la cui realizzazione è curata dal Ministero dell’Economia e delle Finanze..
  2. Vedi Circolare AgID n. 4 /2017 del 1° agosto 2017 “Documento di progetto dell’Infrastruttura Nazionale per l’Interoperabilità dei Fascicoli Sanitari Elettronici (art. 12 – comma 15-ter – D.L. 179/2012)” https://www.fascicolosanitario.gov.it/CircolareAgID-n.4%20/2017-del-1%C2%B0/agosto/2017

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