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La PA digitale nel Recovery Plan: cosa c’è e cosa manca

Le politiche di trasformazione digitale della PA contenute nel PNRR contengono obiettivi che, se pur non innovativi o nuovi, sono certamente condivisibili. Il piano, però, non entra, se non in alcuni punti, nel dettaglio operativo. Ecco cosa manca e perché oggi più che mai, saranno i dettagli a fare la differenza

25 Gen 2021
Eugenio Prosperetti

avvocato, docente Informatica Giuridica Facoltà Giurisprudenza

pa digitale

La digitalizzazione e l’innovazione rappresentano uno dei tre assi strategici del cosiddetto Recovery Plan (più propriamente il Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza), al centro delle cronache in queste settimane.

Molti gli aspetti condivisibili, anche se siamo in attesa di dettagli fondamentali attuativi; soprattutto in merito alla governance centrale e territoriale del cambiamento previsto, di cui per ora si sa poco.

Emergenza, innovazione e trasformazione digitale

Certamente da notare è il cambio di prospettiva: sino a circa un anno fa non si può dire che la digitalizzazione e l’innovazione fossero considerate priorità politiche in Italia, le iniziative di riforma avviate da molti anni non erano mai ai primi posti nell’agenda politica (forse con la sola eccezione delle politiche Industria 4.0): purtroppo è stata necessaria l’emergenza per portare al centro dell’attenzione l’urgente necessità di una trasformazione digitale di processi e servizi pubblici in un senso che aiuti cittadini e imprese a usare i mezzi tecnologici per fare a distanza ciò che diventa difficile o impossibile fare in presenza, senza inutili complicazioni, abilitando una generale maggiore efficienza e sburocratizzazione.

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Al tempo stesso l’innovazione non può che essere la cifra della necessaria ripresa del PIL.

È d’altra parte noto come l’Italia sia al quartultimo posto nell’indice DESI, all’ultimo posto per le competenze digitali e sia considerato, nell’indice annuale della Commissione UE, solamente un “innovatore moderato”.

PNRR, Missione 1: digitalizzazione, innovazione, competitività e cultura

Il PNRR articola i tre assi strategici di cui si compone in complessive sei missioni, che, a loro volta, raggruppano 16 componenti funzionali a realizzare gli obiettivi ivi contenuti attraverso 47 linee di intervento per progetti di investimento.

Gli interventi di digitalizzazione sono distribuiti in tutte le sei missioni e dunque non limitati soltanto alla Missione 1 chiamata “Digitalizzazione, innovazione, competitività e cultura”, che tuttavia contiene gli specifici interventi relativi alla Pubblica Amministrazione digitale oltre che quelli relativi alla digitalizzazione delle imprese e al rilancio del turismo.

Quella che interessa questa analisi è dunque la prima componente della Missione 1.

Gli obiettivi generali dichiarati della componente sono:

  • cambiare la PA per favorire l’innovazione e la trasformazione digitale del settore pubblico, dotandola di infrastrutture moderne, interoperabili e sicuri;
  • accelerare i tempi della giustizia;
  • favorire la diffusione di piattaforme, servizi digitali e pagamenti elettronici presso Pubbliche Amministrazioni e cittadini.

Prima di passare a comprendere le modalità di dettaglio, la prima considerazione che viene leggendo questi obiettivi generali è che si tratta certamente di finalità condivisibili ma certamente non nuove. Queste riforme sono state più volte dichiarate negli anni e dovrebbero essere già da tempo state realizzate e non per la “Next Generation” ma a beneficio della generazione attuale.

Dunque, in questo settore il piano non contiene innovazioni di sorta, ma è focalizzato più che altro a colmare storici gap e ritardi.

Il passaggio della PA al cloud computing

Il primo elemento che viene descritto nel dettaglio progettuale riguarda il passaggio al cloud computing della PA, con la costituzione di un cloud storage nazionale inserito nell’ambito del progetto UE denominato GAIA-X.

Questo intervento è inteso come strategico e abilitante all’utilizzo da parte della PA di servizi e tecnologie: per poter essere trasferiti in cloud, i dati attualmente in infrastrutture locali devono essere verificati, standardizzati e ne deve essere controllata la sicurezza.

È dunque chiaro che lo scopo dell’intervento è quello di una riqualificazione e messa in sicurezza dei dati.

Il piano dichiara che l’intervento sul cloud consentirà notevoli risparmi sulle spese di manutenzione e aggiornamento dei data-center nel prossimo triennio, mentre gli investimenti saranno mirati alla realizzazione e consolidamento di centri per elaborare e ospitare i servizi più strategici della PA centrale e alla realizzazione dei servizi di cloud enabling, necessari alla transizione cloud che, come si diceva, richiede nuove procedure e supporto nella transizione.

Ulteriori investimenti saranno dedicati alla sicurezza dei dati.

L’investimento complessivo per la transizione al cloud e la sicurezza previsto è di 1.250 milioni di euro.

Non si tratta di un investimento fenomenale se si considera che il solo “Lotto 1” (lo storage) del precedente bando SPC Cloud aveva un valore di circa 2 miliardi di euro ed è stato sostenuto senza alcun supporto UE.

La magnitudo del progetto raccontata nel Piano sembrerebbe richiedere costi ben maggiori per coinvolgere veramente tutte le Amministrazioni con il grado di innovazione procedurale richiesto e descritto.

Le criticità

Anche il cloud, tuttavia, se utilissimo per razionalizzare la gestione dei dati e la sicurezza, va saputo dosare. Esso non è la panacea se non si abbina ad altri investimenti presenti nel PNNR, tra cui – fondamentale – quello sulle reti ed infrastrutture: inutile portare in cloud i dati di un’Amministrazione che non ha soddisfacente accesso alla banda ultralarga per accedere ed utilizzare i dati ed i servizi, perché se ne rallenterebbe e complicherebbe il lavoro.

Occorre poi attentamente regolare l’uso dei dati in cloud da parte delle Amministrazioni centrali e dei soggetti a cui sarà affidata la gestione del cloud, ovviamente nel segno del GDPR, sulla scorta delle best practice del bando Cloud-SPC, il quale ha dato ottimi risultati in termini di cloudizzazione dei dati delle Pubbliche Amministrazioni italiane, con il sistema dei contratti quadro che abilitano la possibilità per le Amministrazioni di stipulare direttamente accordi esecutivi per i servizi necessari.

Il nodo della interoperabilità dei dati

L’intervento sul cloud mira inoltre – dichiaratamente – a costruire quello che viene definito – recuperando termini che erano stati coniati nei lavori del Team Digitale – “sistema operativo del Paese”; si vuole così descrivere una standardizzazione delle basi dati e delle interfacce operative che renda i servizi delle Pubbliche Amministrazioni “interoperabili” tra loro: un’Amministrazione potrà facilmente ottenere e recuperare dati dall’altra e il cittadino e l’impresa, a loro volta, avranno un unico punto di accesso per ottenere i dati dalla Pubblica Amministrazione. Si riprende l’idea (nata con l’originario progetto Italia Login assieme ai tempi del Governo Renzi e poi portata avanti dai Commissari alla Trasformazione Digitale) di creare un “catalogo di API” a disposizione delle Amministrazioni centrali e periferiche per implementare facilmente i propri servizi in versione “digitale” e si prevede altresì di creare un gateway digitale europeo per garantire l’accesso ai servizi della PA italiana ai cittadini UE.

La reingegnerizzazione dei processi amministrativi

Si tratta di riforme ambiziose, che richiedono non soltanto investimenti ma una ampia operazione di studio e cambiamento dei processi interni di funzionamento della PA, tanto che sono – come si diceva – idee non nuove, alle quali i vari Governi lavorano da anni ma che sono ben lontane dall’essere attuate. Lo stanziamento è di 1.1 miliardi di euro che sarebbero, a quanto si apprende, dedicati alla digitalizzazione degli archivi analogici e dei processi operativi. Non sembra uno stanziamento enorme ma occorre considerare che le risorse per personale e formazione fanno parte dell’intervento 2 e non sono comprese e che, come si dirà, vi sono ulteriori interventi e stanziamenti su questo punto.

Ancora sono molto frequenti le Amministrazioni, specie periferiche, che gestiscono servizi importanti sulla base di archivi analogici o archivi digitali in formati ormai obsoleti e con software ormai vetusti. La “trasformazione” passa per il censimento e la corretta individuazione di questi fabbisogni e nel mettere questi uffici in grado di gestire il nuovo in autonomia. Una riforma e processi calati dall’alto, come hanno dimostrato questi anni, hanno una bassa pervasività. Si pensi al caso del nodo per l’accesso transfrontaliero a SPID/CIE (il nodo FICEP) gestito da Agid. Il sistema centrale è funzionante da tempo ma le Amministrazioni faticano ad adottarlo perché non sono in grado di ricostruire i propri servizi online per essere funzionali anche per l’accesso di cittadini non italiani. Questo è un esempio delle difficoltà che comporta una reingegnerizzazione dei processi amministrativi e non si tratta solo di un fatto normativo e procedurale.

D’altro canto, vi sono esempi UE di amministrazioni (più piccole di quella italiana) che rendendo interoperabili i propri dati e servizi hanno abilitato servizi e conoscenze di dati utilissimi ai cittadini: se io chiedo un contrassegno del parcheggio o l’abbonamento del bus, l’Amministrazione sa già la composizione della mia famiglia e sa già se ho diritto ad agevolazioni per studenti/diversamente abili, ecc. Se chiedo un permesso edilizio, l’Amministrazione ritrova istantaneamente tutto quel che deve sapere sul terreno ed effettua in automatico tutte le comunicazioni agli enti coinvolti, ecc.

A supporto di questo ambizioso obiettivo, come si diceva, vi sono anche le risorse dell’intervento 2.3 prevede la “integrale digitalizzazione” del front-office e del back-office degli uffici amministrativi e, per l’appunto, la reingegnerizzazione digitale delle procedure amministrative che riguardano cittadini e imprese. Al riguardo lo stanziamento è di 480 milioni di euro.

Gli interventi a sostegno dei servizi di cittadinanza digitale

Gli interventi di cui sopra saranno accompagnati, si legge, da un ulteriore stanziamento che riguarda l’uso di servizi di cittadinanza digitale (SPID/CIE), firma elettronica, ANPR, App “IO”, la piattaforma delle notifiche digitali (introdotta con il Decreto Semplificazioni) e la digitalizzazione dei pagamenti alla PA (PagoPA) e tra privati con incentivi ai mezzi di pagamento elettronici.

Lo stanziamento complessivo qui all’apparenza è molto più elevato: sono 5.560 milioni di cui però, si vede che 4.765 milioni sono quelli già stanziati per il progetto Italia Cashless (di cui fa parte il Cashback).

Quest’ultima (paradossalmente) è la parte più conservativa del piano: si ribadiscono, in buona sostanza, gli interventi del Decreto Semplificazioni e del Cashback e – per quanto è dato capire – si portano a nuovo gli importi degli stanziamenti previsti per queste politiche (che è inutile descrivere nuovamente perché sono arcinote ai lettori di Agenda Digitale) in maniera da utilizzare il Piano Europeo per coprirli. Inoltre, al netto di quanto si impiegherebbe per l’incentivo ai pagamenti digitali, per SPID/CIE, firme, ANPR, app “IO” (che il Piano ribadisce deve divenire l’unica interfaccia dei servizi digitali della PA) e PagoPA, nel complesso, sembrerebbero rimanere 795 milioni.

Questi fondi sembrano non adeguati, se rapportati agli ambiziosi obiettivi che sono illustrati ma, d’altra parte, come si è detto, si tratta di riforme già in corso e non è chiaro quale sia la parte “nuova” che il piano dovrebbe supportare.

Stando agli obblighi del Decreto Semplificazioni, i piani per implementare la app “IO” dovrebbero essere adottata già da febbraio 2021 e così dovrebbero essere attivate SPID e CIE come credenziali identificative per i servizi della PA e la piattaforma notifiche digitali dovrebbe altresì essere già operativa. Sarà allora necessario comprendere meglio quali siano gli usi dei nuovi fondi rispetto alla road map di queste politiche per poter comprenderne l’adeguatezza.

Conclusioni

Nel complesso le politiche di trasformazione digitale della PA contenute nel PNRR contengono obiettivi che, se pur non innovativi nella loro proposizione, sono certamente condivisibili.

Vi è da dire che il piano non va molto oltre la loro enunciazione e non entra, se non in alcuni punti, nel dettaglio operativo. Non si comprende, ad esempio, quale sarà la ripartizione dei ruoli tra Governo centrale e Amministrazioni periferiche, quali saranno gli strumenti attuativi, quali saranno le “innovazioni” che (fondi a parte) consentiranno di attuare meglio le riforme che, in molti casi, coincidono con quelle contenute nei programmi di trasformazione digitale contenuti in tutti i piani presentati dal 2013 ad oggi.

Come sempre, sono (e saranno) i dettagli a fare la differenza, solo che stavolta è molto importante che i dettagli siano attentamente supervisionati perché i denari utilizzati sono molti e sono presi a prestito dalle generazioni future.

Si spera che il lavoro di miglioramento del Piano e i passaggi che questo dovrà ancora fare puntino decisamente sul finanziamento delle politiche più innovative e sinora meno attuate (cloud, interoperabilità, accesso documentale, reingegnerizzazione dei processi), anche a discapito di quelle risorse per politiche di più semplice gestione ma basate esclusivamente sull’incentivo monetario, come il cashback per i pagamenti digitali che, dopo l’attuale periodo volto a far sperimentare ai cittadini l’uso della moneta digitale, se vi fossero già dati incoraggianti, avrebbe raggiunto lo scopo di “rompere il ghiaccio” tra cittadini e mezzi di pagamenti digitali e potrebbe forse essere dismesso liberando così risorse per politiche diverse.

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